תשריט חלוקת קרקע - פרטי התשריט (סעיפים 137, 138 לחוק)

סעיפים 138-137 לחוק התכנון והבניה, התשכ"ה-1965 קובעים כדלקמן:

תשריט חלוקת קרקע

"137. תשריט חלוקת קרקע
בעל קרקע שחלה עליה תכנית שאושרה ושאינה כוללת חלוקת קרקע רשאי להגיש לאישור הוועדה המקומית תשריט לחלוקת אותה קרקע; לא יינתן היתר לבניה על הקרקע כאמור אלא בהתאם לתשריט חלוקת קרקע (להלן בסימן זה: "תשריט") שאושר או, באין תשריט כאמור, בהסכמת הוועדה המחוזית.

פרטי התשריט

138. פרטי התשריט
תשריט יפרט באופן ברור את גבולות הקרקע, את גבולותיהן של החלקות המוצעות, את דרכי הגישה לכל חלקה, כפי שהן בתכנית שאושרה, וכל פרט שתדרוש הוועדה המקומית כדי לאפשר לה לבדוק את התאמת החלוקה לתכנית שאושרה."

סעיף 137 לחוק התכנון והבניה חל, על-פי לשונו, רק מקום שבו אין בתכנית חלוקה למגרשים. הטענה כי בהיעדר חלוקה למגרשים בתכנית יש לפנות להליך של הקלה לפי סעיף 149 לחוק התכנון והבניה, מעקרת מתוכנו את כל הסעיף וברור שלא לכך התכוון המחוקק {עת"מ (חי') 19546-10-10 העמותה למען איכות חיים וסביבה בנהריה נ' הוועדה המקומית לתכנון ולבניה נהריה, פורסם באתר האינטרנט נבו (18.08.11)}.

ב- ת"א (חי') 19240-04 {ג'מאל סלים חסון ואח' נ' כמאל כאמל חסון ואח', תק-של 2013(1), 47308 (2013)} נקבע על-ידי בית-המשפט כי כעיקרון, ניתן לראות בתשריט חלוקה החתום על-ידי כלל השותפים בקרקע, כהסכם המבטא הסכמה לחלוקת המקרקעין בהיבט הקנייני, ומאידך, ניתן לראות בו הסכם המבטא הסכמה לחלוקת השימוש בקרקע וניהולם, ובדבר זכויותיהם וחובותיהם של השותפים בכל הנוגע למקרקעין.

העובדה שהשותפים ייחדו לעצמם חלקים מהקרקע על-פי תשריט החלוקה ההיסטורי, עשו בהם שימוש על פני עשרות שנים ואף הקימו עליהם מבנים, אינה מעידה בהכרח על הסכמה לחלוקה קניינית בקרקע, והבלעדיות של ההחזקה על-פי התשריט אינה גורעת מזכויותיהם הקנייניות של השותפים בכלל המקרקעין המשותפים, בכל אתר ואתר.

למקרה ויוכח שהחלוקה בתשריט החלוקה המוסכם תואמת את חלקם היחסי של השותפים במקרקעין, והתשריט נערך לצרכי רישום בפנקסי המקרקעין ואושר על-ידי המפקח על רישום המקרקעין וכן על-ידי רשויות התכנון, והשותפים נהגו על פיו משך שנים ללא כל עוררין, יטה בית-המשפט, בהעדר נימוקים נוגדים כבדי משקל, לראות בתשריט ביטוי של הסכמה לחלוקה קניינית בין השותפים.

אישורו של תשריט על-ידי רשויות התכנון אינו יכול להקנות לו מעמד קנייני אלא להוות אינדיקציה נוספת לגבי אומד דעת הצדדים בעת עריכתו.

כאשר אין הסכם לפירוק שיתוף מקרקעין בין השותפים, יבוצע הפירוק על-פי צו בית-משפט, אשר יתחשב במשאלות השותפים. העדיפות בפירוק שיתוף הינה לדרך של חלוקה בעין.

במקרה דנן, החלוקה בתשריט אינה תאמה את החלק היחסי של כל שותף לפי פנקסי המקרקעין, הנתבעים מחזיקים בשטח עודף אך אין ויתור מפורש של יתר השותפים על בעלותם בשטחים החסרים להם, התשריט לא אושר על-ידי הוועדה המקומית לתכנון ובניה או על-ידי המפקח על רישום מקרקעין ולא נתלווה אליו כל ביטוי המעיד על רצון לחלוקה קניינית במקרקעין. בהיעדר הסכם לפירוק שיתוף, יבוצע הפירוק בדרך של חלוקה בעין.

ב- עמ"נ (נצ') 26008-04-12 {שאול שמעון חורב ואח' נ' הוועדה המקומית לתכנון ובניה נהריה, תק-מח 2012(2), 15211 (2012)} נדונה טענת המערערים לפיה אין מקום לראות בתשריט תכנית כהגדרת החוק, ומאחר שהחוק מטיל חובת תשלום היטל השבחה אך בשל "עליית שווים של מקרקעין עקב אישור תכנית", ובשל כך שהתשריט אושר שעה שהתכנית ג/851 היתה מופקדת, הרי שצריך להתייחס לתשריט כחלק מתכנית ג/851 - התכנית המשביחה.

בית-המשפט פסק כי ביסוד היטל ההשבחה מונח רעיון של צדק חברתי. הרשות הציבורית השקיעה בתכנון ובפיתוח. כתוצאה מכך עלה ערכם של המקרקעין. בעל המקרקעין מתעשר מכך. כשם שבעל מקרקעין זכאי לפיצוי מקום שתכנית פגעה במקרקעין שבבעלותו, והציבור כולו חייב לשאת בנזק שנגרם לבעל מקרקעין כתוצאה מתכנית מיתאר, המביאה תועלת ורווחה לכלל הציבור. כן חוייב בעל המקרקעין לשאת בהיטל השבחה אם תכנית השביחה את המקרקעין שבבעלותו.

בעריכת השומה על השמאי לבחון ולקבוע שני אלה: ערכה של הקרקע ערב אישור התכנית המשביחה, אל מול ערכה לאחר אישור התכנית המשביחה. מכאן, שרק אם ערכה של הקרקע עלה בעקבות אישור התכנית המשביחה, ובשלה בלבד, יוטל על המקרקעין היטל ההשבחה, שהרי "השבחה" מוגדרת כ"עליית שווים של מקרקעין עקב אישור תכנית, מתן הקלה או התרת שימוש חור.

ההתעשרות היא המרכיב הדומיננטי בכל אירוע של היטל השבחה, ובאין התעשרות לא יקום ולא יהא היטל השבחה. פירוש הדברים הוא, שבכל אירוע שבו טוענת הרשות לזכותה להטיל היטל השבחה, שומה עלינו לתור סביבנו היטב-היטב במטרה לגלות אם היתה התעשרות של בעל קרקע; ולא אך התעשרות על דרך הסתם, אלא התעשרות שבאה עקב אחד מאותם אירועי תכנון שחוק התכנון והבניה מדבר עליהם.

הנוסחה אותה אימץ המחוקק להערכת שוויים של מקרקעין לצורך שומת היטל ההשבחה היא "שווי השוק", לאמור, המחיר שהיה מתקבל כתוצאה מעסקה המתבצעת בשוק החופשי בין מוכר מרצון לקונה מרצון. מבחן זה המבוסס על יסודות אובייקטיבים וערכי שוק חופשי, גלום בו איזון ראוי של אינטרסים, הן של הפרט והן של הרשות הציבורית, ונעשה בו שימוש בתחומי חקיקה שונים.

שווי השוק של מקרקעין יכול להיות מושפע ממספר רב של גורמים, כמו מיקומם, טיבם ושטחם. אך לעיתים נודעת השפעה לגורמים נוספים, כגון גורמים חברתיים, כלכליים, פוליטיים, מדיניים, דתיים ורבים אחרים.

עם-זאת, נדמה כי לגורמי התכנון השפעה מכרעת, באשר אלה קובעים את פוטנציאל המקרקעין ואפשרויות הניצול הגלומות בהם. שוויה של קרקע המיועדת לבניה אינו כשוויה של קרקע חקלאית, ושוויה של זו אינו כשוויה של קרקע המיועדת לצורכי ציבור.

עצם הידיעה על אפשרות הכנתה של תכנית עשויה להשפיע על ערך המקרקעין, והשאלה היא איפוא, אם נכון לייחס משקל לציפיות מסוג זה, ולאלו מהן, ודוק: ציפיות לשינוי ייעוד תכנוני יכולות לצמוח ממספר רב של גורמים, ולאו דווקא מתקווה לאישורה של תכנית מסויימת. את "שווי השוק" של מקרקעין יש לבחון מבעד למשקפיו של אותו "קונה מרצון" אלמוני, כאשר הדגש הוא על המידע שהיה בידיו ומערכת צפיותיו מהמקרקעין שהוצעו לו ערב אישורה של התכנית המשביחה.

לא ניתן להתעלם מתשריט החלוקה אשר משקף את המצב התכנוני עובר לאישור התכנית המשביחה, ולקבוע את שווי השוק על-פי תכנית ג/551, שהינה תכנית "כתמים" שאין בה תכנון מפורט ואשר אינה מאפשרת לבצע את הפוטנציאל התכנוני של נכס המקרקעין מבלי לבצע תכנית מפורטת או תכנית חלוקה. פוטנציאל זה נמצא בתשריט החלוקה המאושר שנרשם במרשם המקרקעין והוא שמשקף את המצב התכנוני החל על המקרקעין.

בנסיבות עולה, כי ערב אישור התכנית המשביחה, ערך המקרקעין היה בהתאם לתשריט המאושר, על-כן היטל ההשבחה הוא ההפרש בין שווי המקרקעין ערב אישור התכנית - ג/851 - המשביחה, לבין שוויים לאחר אשור התכנית המשביחה.

ב- עמ"נ (ת"א-יפו) 273/05 סימה גורנת נ' הוועדה המקומית לתכנון ובניה הדרים, תק-מח 2008(3), 15587 (2008)} נקבע על-ידי בית-המשפט כדלקמן:

"חלוקת חלקה באמצעות תשריטי חלוקה היא בגדר "הקלה" בסטיה מתכנית. הווה אומר שחלוקה באמצעות תשריט איננה "זכות קנויה" בידי בעלי המקרקעין. לא זו בלבד שהליכי הקלה נתונים להתנגדויות אלא אף גם זו שמוסדות התכנון קופצים ידיהם ואינם מירבים לאשר מהלכי חלוקה כאלה כדי שלא יהוו כלי המבטל את הצורך בהכנת תכניות מפורטות (בג"צ 235/76 בנייני קדמת לוד (1973) נ' הוועדה המקומית לוד, פ"ד לא(1), 579 (1976); ע"א 402/80 אתגר נ' מ.ב.א החזקות ונכסים, פ"ד לה(3), 309 (1981)).
קבוצת גורנת לא ניסתה לבצע מהלך של חלוקה בתשריט (היא התמקדה בניסיון לקדם תכנית) אך אילו היתה נוקטת מהלך כזה, חזקה שהוועדה המקומית לא היתה מאשרת את הדבר הן בשל המדיניות המצמצמת והן בשל הערפול התכנוני החל על החלקה.
אכן ועדת הדרים אישרה מספר תשריטי חלוקה ברמות השבים ובכפר מלל, אולם האישור ניתן מספר שנים לאחר אישור התכנית הפוגעת; היינו לאחר שהתבארה שאלת תוואי הכביש. לא ניתן לגזור מכאן שניתן היה לחלק את החלקה באמצעות תשריטי חלוקה עובר לתכנית הפוגעת.
צו ההכרזה מפברואר 1966 הקטין כשלעצמו את שטח החלקה באופן שאינו מאפשר הקמת 6 יחידות דיור. צו ההכרזה קדם לחוק התכנון והבניה (שנכנס לתוקף, הלכה למעשה, ביום 12.03.66) ולפי פסיקת בית-המשפט העליון מעמדו של צו הכרזה שקדם לחוק התכנון כמעמד תכנית מיתאר מחוזית וניתן להפקיע מקרקעין ולסלול כביש מכוחו (בג"צ 1681/90 ועד הפעולה נ' שר הבינוי והשיכון, פ"ד מו(1), 505 (1992)).
החלקה הוכרזה בידי הוועדה העליונה לשמירת קרקע חקלאית (הולק"ח) כשטח חקלאי וככזה לא ניתן להתיר בו בינוי, אף לא של יחידת דיור אחת.
הפועל היוצא משילוב הטענות הוא כי עובר לתכנית הפוגעת ניתן היה להקים על החלקה רק שתי יחידות דיור. מבחינה מעשית לא ניתן היה לחלק את החלקה באמצעות תשריטי חלוקה; לא מגרשים בני 2000 מ"ר ובוודאי שלא למגרשים ששטחם קטן יותר. ממילא, בהעדר חלוקה לא ניתן היה להקים מספר יחידות דיור העולה על שתיים.
סוגיית הפוטנציאל התכנוני של החלקה מצריכה התבוננות תלת שלבית: בשלב הראשון תיבדק האפשרות העקרונית לפיצול החלקה למגרשים באמצעות תשריטי חלוקה; בשלב השני ייבחן פוטנציאל החלוקה הקונקרטי של החלקה; בשלב השלישי תיבחן השפעת "ערפול תכנוני", "איום וסיכון" ומניעה אובייקטיבית לחלוקה בתשריט.
חלוקת החלקה באמצעות תשריטי חלוקה - התבוננות עקרונית
המנגנון המאפשר חלוקת קרקע באמצעות תשריט חלוקה קבוע בסעיף 137 לחוק התכנון והבניה לאמור:
"בעל קרקע שחלה עליה תכנית שאושרה ושאינה כוללת חלוקת קרקע רשאי להגיש לאישור הוועדה המקומית תשריט לחלוקת אותה קרקע...
בדידן התכנית הרלוונטית היא תכנית המיתאר המקורית. האם ניתן לומר עליה ש"אינה כוללת חלוקת קרקע". מצד אחד תשריט התכנית בוודאי כולל את חלוקת תחום התכנית לחלקות, מצד שני עיון בתקנון התכנית מגלה את ייעודה ("לקבוע ולשנות את ייעוד החלקות, לקבוע אחוזי בניה, להרחיב דרכים קיימות, לפתח דרכים חדשות וחניות") ולא תמצא בכל אלה "חלוקת קרקע". למקרא ייעוד התכנית נמצאת למד שהיא מושתתת על "חלוקת קרקע" קיימת וחלוקה כזאת אינה מעניינה של התכנית.
נראה שוועדת הערר אוחזת בנקודת ההתבוננות השניה שכן בעניין ברליצהיימר (שדן אף הוא בתכנית המיתאר המקורית) ציינה הוועדה ש"בתשריט התכנית ניתן לראות את החלקות הקיימות ערב אישורה של התכנית אשר לא שונו על-ידי התכנית ועל-כן למעשה לא חילקה התכנית חלקות חדשות".
משמצאה הוועדה שתכנית המיתאר המקורית אינה עומדת למכשול לשם שימוש במנגנון של סעיף 137 לחוק התכנון פסקה כי לדעתה יש לפרש את תכנית המיתאר המקורית כמאפשרת חלוקת החלקות הקיימות למגרשים בהתאמה לגודל המינימאלי הנדרש למגרש.
ועדת הערר חזרה על השקפה זו גם בהחלטתה בעניין דידן. קבוצת גורנת מסכימה עם אותה השקפה. עיינתי היטב במסמכי העמדה השונים של רשויות התכנון ולא מצאתי בהם הסתייגות מן הפרשנות העקרונית הזאת. רשויות התכנון חולקות על קיומה בכוח (בפוטנציה) של אפשרות מעשית לחלוקת החלקה באמצעות תשריטי חלוקה (ראו להלן) אך לא מצאתי שהן חולקות על קיומה העקרוני של אפשרות כזאת (הא ראיה שוועדת הדרים אישרה בעבר תשריט חלוקה בתחום התכנית).
הנה-כי-כן בהיעדר מחלוקת ממשית ובמיוחד משום שאין לפני השגה על השקפת ועדת הערר עלי לקבוע כנקודת מוצא שבאורח עקרוני ניתן, בתחום תכנית המיתאר המקורית, לחלק חלקות באמצעות תשריטי חלוקה.
בקביעה כי ניתן באורח עקרוני לערוך תשריטי חלוקה בתחום תכנית המיתאר המקורית אין די. יש לבחון את מגבלות החלוקה לפי התכנית. בלשון התכנית רב הנסתר (לשון הסתר וסתירה גם יחד) מן הנגלה והסתום מאפיל על (את) הברור. שהרי תקנון התכנית אומר מחד גיסא ש"שטח מינימאלי במ"ר - 2,000..." (וכן - במקרא תשריט התכנית - "איזור חקלאי א' 2 ד' ליחידה) ומאידך גיסא ש"... מותרת הקמת בניין מגורים שני על חלקה בתנאי גודל החלקה לא פחות מ-1750 מ"ר...". מכאן נשמע שעל-אף המגבלה של 2000 מ"ר מכירה התכנית בקיומן של חלקות קטנות יותר ובאפשרות להקים עליהן שתי יחידות דיור[8]. אם כך מה הטעם במגבלה? היכן היא שרירה ותקפה?
השמאי המכריע הציע דרך ליישב בין ההוראות הסותרות לכאורה וועדת הערר אימצה את השקפתו. השקפת השמאי מבוססת על הבחנה בין "מגרש" ל"חלקה". התכנית חלה על חלקות קיימות ובהן חלקות ששטחן נופל משני דונם. מתקיני התכנית ביקשו להבטיח זכויות בניה מוגבלות גם ביחס לחלקות אלה והסדירו את הזכויות בתכנית. לעומת זה התכנית שוללת יצירת "מגרש" ששטחו נופל מ- 2000 מ"ר (אלא-אם-כן נקבע מגרש כזה בתשריט התכנית). הווה אומר, ניתן לחלק "חלקה" באמצעות תשריט למגרשים ובלבד ששטח מגרש לא יהיה קטן מ- 2000 מ"ר.
קבוצת גורנת חולקת על ההשקפה הזאת. בא-כוחה הצביע על השלכות לא הגיוניות של הפרשנות שאומצה בידי הוועדה ועל היותה סותרת החלטות קודמות שהוועדה המקומית קיבלה ביחס לחלקות אחרות בתחומי אותה תכנית. הוא גם טוען שהביטוי "מגרש" נעדר מתקנון תכנית המיתאר המקורית.
תנא דמסייע עשוי להימצא למערערים בפסיקה מפי כב' השופטת שרה דותן באחת העתירות שסבה על תכנית המיתאר המקורית:
סבורה אני כי שעה שהתכנית מתייחסת ל"חלקה" בלבד, אין להוסיף עליה את המילה "קיימת" שתוצאתה אפליה בין בעלי זכויות במקרקעין שאין לה תכלית תכנונית כלשהי והיא נטולת הסבר ענייני.
לא הובהר בהחלטת ועדת הערר במה שונה עניינם של בעלי חלקות קיימות מזה של בעלי חלקות ששטחן מאפשר חלוקה לשני מגרשים, המקנים זכויות בניה נוספות, ועל שום מה ניתן להתיר בניית יחידה נוספת על מגרש שחולק למספר מגרשים ששטחם 2,000 מ"ר ואין להעניק זכויות דומות למגרש שכתוצאה מחלוקתו נוצרו חלקות ששטחן 1,750 מ"ר (עת"מ (ת"א) 1802/06 אהרונהיים נ' ועדת הערר לתכנון ולבניה מחוז מרכז, פורסם באתר האינטרנט נבו (08.01.07)).
אני סבור שוועדת הערר נקטה פרשנות מתקבלת על הדעת. מכל מקום זו הדרך היחידה שהתבררה כמיישבת בין הוראותיה הסותרות של התכנית. מקצת מטענות המערערים אמנם מעלות תמיהות מסויימות שבנסיבות אחרות היו מצדיקות נקיטת גישה פרשנית שונה, אולם חולשת הטיעון של המערערים נעוצה בכך שאינו מיישב בין הוראות התכנית; הוא מבסס עצמו על אחת ההוראות ומאיין למעשה את ההוראה הנוגדת."

סבא - ייסטהו - ייס - מתת - האל

הפרקים שבספר:

תשריט חלוקת קרקע - פרטי התשריט (סעיפים 137, 138 לחוק)