botox
הספריה המשפטית
נכסי דלא-ניידי הפרשנות לחוק התכנון והבניה

הפרקים שבספר:

ביצוע החוק על-ידי הוועדה המקומית (סעיף 27 לחוק)

סעיף 27 לחוק התכנון והבניה, התשכ"ה-1965 קובע כדלקמן:

ביצוע החוק על- ידי הוועדה המקומית

"27. ביצוע החוק על-ידי הוועדה המקומית
(א) מתפקידה של הוועדה המקומית ושל כל רשות מקומית במרחב תכנון הכולל תחום של יותר מרשות מקומית אחת להבטיח את קיומן של הוראות חוק זה וכל תקנה על פיו.
(ב) מקום שקיימת ועדת-משנה לתכנון ולבניה חייבים בביצוע  כאמור גם הוועדה המקומית וגם ועדת-המשנה."

סעיף 27(א) לחוק התכנון והבניה קובע כי מתפקידה של הוועדה המקומית להבטיח את קיומן של הוראות חוק התכנון הבניה וכל תקנה על פיו {ת"א (פ"ת) 3334-07 סולטאן נשאת נ' מדינת ישראל ועדה המחוזית לתכנון ולבניה, פורסם באתר האינטרנט נבו (23.05.12); עת"מ (ת"א) 1924-08 שמואל נבון נ' הוועדה המחוזית לתכנון ולבניה מחוז מרכז, פורסם באתר האינטרנט נבו (26.05.10); ת"א (ת"א) 40807/03 פינק אן אליזבט נ' נגר כדורי את דוד חי קבוצה להשקעות, תק-של 2006(1), 7574 (2006)}.

ובמילים אחרות, סעיף 27(א) לחוק התכנון והבניה מטיל על הוועדה המקומית לתכנון ובניה, שהיא רשות מינהלית סטטוטורית, אחריות כללית להבטיח את קיומן של הוראות חוק התכנון והבניה {עת"מ (ת"א) 17398-12-09 משה אברהם נ' הוועדה המקומית לתכנון ולבניה, פורסם באתר האינטרנט נבו (05.10.11)}.

בהנחיה של היועץ המשפטי לממשלה בעניין בקשות לדחיית דיון בהליכים פליליים בשל הגשת בקשה להיתר או לתכנית נקבע בהתאם לסעיף 27 לחוק התכנון והבניה כי אין זה מופרך, כי במסגרת מכלול השיקולים שרשאית ועדת התכנון לשקול לעניין הטיפול והאישור של תכנית המוגשת לה על-ידי מי שתלויים ועומדים נגדו הליכים פליליים, רשאית היא להביא בגדר שיקוליה גם את העובדה שמדובר בבקשה המיועדת להכשיר בדיעבד עבירות בניה, וכן את השיקול של מניעת עידוד עבריינות בניה {עת"מ (ת"א) 1099/09 פלאפון תקשורת בע"מ נ' ועדת ערר המחוזית לתכנון ולבניה - מחוז מרכז, פורסם באתר האינטרנט נבו (19.07.11)}.

ב- עת"מ (יר') 27158-04-10 {עמותת בצדק ואח' נ' הוועדה המחוזית לתכנון ולבניה ירושלים ואח', תק-מח 2012(4), 16304 (2012)} נקבע, כי חוק התכנון והבניה מכיל הוראות לרוב המעניקות לוועדה המקומית ולוועדה המחוזית סמכויות שאינן בתחום התכנון אלא בתחום האכיפה, ובכלל זה סמכויות אכיפה מובהקות במסגרת פרק י' לחוק שכותרתו "עבירות ועונשין".

הוועדה המקומית והוועדה המחוזית, לעיתים הן עצמן ולעיתים יושבי-הראש שלהן, נבחרו על-ידי המחוקק כגורמים ראויים הנדרשים ליטול חלק פעיל ומרכזי במלאכת אכיפת דיני התכנון והבניה.
מעורבות זאת של הוועדות באה לידי ביטוי לכל אורכם של שלבי האכיפה, החל מחקירת העבירות; דרך העמדת העבריינים לדין והפעלת סמכויות עזר הנלוות להעמדה לדין; משם לביצוע צווי הריסה והוראות אכיפה נוספות הכלולות בגזר הדין; וכלה בהריסת מבנים בלתי-חוקיים בהליכים לבר-פליליים, בין כאשר בית-המשפט מורה על ההריסה {בהליך שאינו פלילי} והוועדות לתכנון ולבניה או העומדים בראשן מיישמים את ההחלטה השיפוטית, ובין כאשר יו"ר הוועדה מקבל החלטה מינהלית בדבר הריסת המבנה והוועדה שהוא עומד בראשה מבצעת את ההריסה על-פי אותה החלטה.

הפקדת הוועדות על תחום הבניה טומנת בקרבה אחריות לשמירה על מילוי הוראות החוק לא רק במישור התכנוני אלא גם במישור המעשי של פיקוח וטיפול בבניה המתחוללת בשטח.

הייצוג המשמעותי הניתן לרשות המקומית בוועדה המחוזית, אף שאינו מקנה לה רוב בוועדה, מלמד על-כך שהוועדה המחוזית, המסווגת אמנם באופן עקרוני כגוף תכנון בשלטון המרכזי, אינה משתייכת באופן טהור לשלטון המרכזי אלא "היא בעיקרה גוף של השלטון המרכזי", ולפיכך מצווה עליה לשקול, לצד האינטרסים הממלכתיים הכלליים והרחבים, גם שיקולים מקומיים.

הרכבה המעורב של הוועדה המחוזית אינו מאפשר איפוא לזהותה עם משרד הפנים או עם כל גוף ממשלתי אחר, כאילו היתה הוועדה בשר מבשרה של הממשלה או של המדינה. היעדר הכפיפות להנחיות היועץ המשפטי לממשלה מהווה כשלעצמו הוכחה לכך שהוועדה המחוזית אינה נחשבת לאורגן של המדינה אלא לרשות מינהלית עצמאית הפועלת עבור המדינה בהתוויית ויישום מדיניות התכנון המחוזית.
היותה של הממשלה הרשות המבצעת של המדינה (סעיף 1 לחוק יסוד: הממשלה) אינו גורע מכך שבפועל הרשות המבצעת של המדינה כוללת גופים ציבוריים נוספים, שיש להם קיום נפרד הן מבחינה משפטית והן מבחינה מעשית.

גופים אלה כולם הינם איברים שונים של המינהל הציבורי, בהיותם ממלאים תפקידים ציבוריים על-פי דין, אך לא חלק מאיבריה של המדינה, למרות שהמדינה היא הגוף העליון הסוכך כקורת גג על כל הגופים הציבוריים.

הוועדה המחוזית לתכנון ולבניה נחשבת לגוף ציבורי כזה. הוועדה המחוזית ממשיכה לשמור על מעמדה העצמאי האמור גם בשעה שהיא עוסקת באכיפת חוק התכנון והבניה, ולא רק בשעה שהיא ממלאת את סמכויותיה התכנוניות.

לא אמור להתעורר כל קושי בהפקדת סמכויות אכיפה והריסה בידי הוועדה המחוזית, שבשונה מהוועדה המקומית מירבית חבריה מייצגים את משרדי הממשלה, ושיושב-הראש שלה אינו נבחר ציבור אלא עובד בכיר במשרד הפנים.

מעמדה העצמאי והנבדל מהמדינה - של הוועדה המחוזית באכיפת חוק התכנון והבניה, אינו מתיישב עם עמדת המדינה בהליך דנן, המפרשת את גזרי הדין שהטילו את ביצוע ההריסות על הוועדה המחוזית כהטלת המלאכה על המדינה מכוח סמכות האכיפה הכללית המוקנית לה כריבון.

גם לו יצויין שהמדינה היתה נהנית מסמכות אכיפה כללית שכזו, עדיין שימושם של בתי-המשפט בכל אחד מגזרי הדין הקונקרטיים במינוח "ועדה מחוזית" ולא במינוח "המדינה" כמושא סמכות ההריסה שהשתכללה בגזר הדין, מונע להשליך את כוח ההריסה מהוועדה המחוזית אל עבר המדינה.

החוק מבחין בין שלושה שלבים של ההליך הפלילי במובנו הרחב. בשלב הראשון נחקר החשד לעבירה. בשלב השני נשקלת העמדתו לדין של החשוד בביצוע העבירה. אם נופלת החלטה על העמדת החשוד לדין, ומוגש כתב אישום, כי אז נערך השלב השלישי, הוא שלב המשפט. על חקירת העבירה מופקדות רשויות החקירה, ובראשן המשטרה. על השלב השני מופקדות רשויות התביעה, ובראשן התביעה הכללית. על השלב השלישי מופקדים בתי-המשפט.

הריסת מבנה בלתי-חוקי אף היא בכלל הוראה שיפוטית הנכללת בגזר דין פלילי, ולפיכך ביצועה אינו מסור לתביעה הכללית.

מאחר שבתי-המשפט הסמיכו בכל גזרי הדין את "הוועדה המחוזית" ולא את "המדינה"; ומאחר שנוסחו הנוכחי של חוק התכנון והבניה אינו מאפשר להכיר בסמכות שיורית של המדינה; הרי שיש לומר כי הגוף המוסמך הוא הוועדה המחוזית כגוף מינהלי עצמאי. הטלת ההריסה על הוועדה המקומית פירושה גם הקניית שיקול-דעת בידי הוועדה להחליט על מועד הביצוע. הוא הדין כאשר ביצוע ההריסה הוטל בגזר הדין על הוועדה המחוזית.

נוכח עמדת המדינה כי יחידת הפיקוח הנה בעלת הסמכות הבלעדית בעניינים אלה, נמנעה הוועדה המחוזית עד כה מלקיים בהם דיון ולקבל את ההחלטות הנדרשות. כעת, משנשללה סמכותה של יחידת הפיקוח והובהר כי הוועדה המחוזית היא הגוף האחראי על אכיפת צווי ההריסה שהוטלו עליה, שומה על הוועדה המחוזית לקבל החלטות אלו.
ב- עת"מ (חי') 2796-09-12 {נאות מזרחי בע"מ נ' הוועדה המחוזית לתכנון ולבניה, מחוז חיפה ואח', תק-מח 2012(4), 12949 (2012)} נקבע על-ידי בית-המשפט העליון, כי רשות התכנון רשאית לשקול שיקולים בדבר מניעת עבריינות בניה {ראו: עע"מ 3319/05 אלגריה פונטה נ' הוועדה המקומית לתכנון ובניה באר שבע (פורסם באתר האינטרנט נבו (01.08.05); עע"מ 6807/07 תכפור אוהרנסיאן נ' הוועדה המקומית לתכנון ובניה ירושלים, פורסם באתר האינטרנט נבו (25.09.07); עע"מ 9057/09 דן איגנר נ' השמורה בע"מ, פורסם באתר האינטרנט נבו (20.10.10)}.

קיימת פסיקה של בית-המשפט לעניינים מינהליים בבית-המשפט המחוזי {עת"מ (ת"א) 1544/04 יסודות יניב בע"מ נ' הוועדה המחוזית לתכנון ובניה מרכז, פורסם באתר האינטרנט נבו (05.09.06)}, שם נקבע כי אמנם מקום שנעברה עבירה על דיני התכנון והבניה, העבירה תתברר בבית-המשפט המוסמך. אולם עובדת קיומו או אי-קיומו של הליך פלילי אינה שוללת משיקול-הדעת הרחב של מוסדות התכנון את הצורך להתייחס גם למשמעותה של העבירה הפלילית בהקשר לאישורה של תכנית ספציפית.

יתרה-מכך, בפסק-הדין של בית-המשפט לעניינים מינהליים נכתב כי אפילו תאמר שמצד כל שיקולי התכנון האחרים לא היתה מניעה לאשר את התכנית, די היה בכך שהתכנית נכפתה על הוועדה המחוזית הר כגיגית, משום שהיא באה להכשיר מציאות של הפרה בוטה של הוראות החוק, כדי שהוועדה המחוזית תימנע מאישורה של התכנית {ערעור על פסק-הדין נמחק בהמלצת בית-המשפט העליון במסגרת עע"מ 8346/06 יסודות יניב בע"מ נ' הוועדה המחוזית לתכנון ובניה מרכז, פורסם באתר דינים ועוד (18.05.09)}.

כלומר, על-פי פסיקה זו נקבע כי ניתן לדחות את התכנית, גם אם היא תואמת את המדיניות התכנונית, לאחר שנודע לרשות התכנון כי העותר היפר צווים שיפוטיים וביצע עבירות בניה. עם-זאת, סבר בית-המשפט כי יש לבחון כל עניין על-פי נסיבותיו, תוך הבאת כל השיקולים הרלוונטיים בחשבון.

ב- בג"צ 8171/09 {עבאס חסן יוסף נ' מועצת התכנון העליונה, פורסם באתר האינטרנט נבו (20.11.11)} נפסק כי החלטה של רשות מינהלית היא סבירה אם היא מאזנת כראוי בין מכלול השיקולים הרלוונטיים לקבלתה. עוד נקבע, כי מוסד תכנון רשאי לשקול את ההגנה על שלטון החוק ואי-עידודה של עבריינות במניין שיקוליו ואף ראוי ליתן לשיקול זה משקל הולם, שכן אינטרס ההגנה על שלטון החוק והרתעת עבריינות הוא בבחינת עקרון יסוד בשיטתנו המשפטית.

כן נקבע שם כי בצד זאת, שיקול זה לעולם אינו השיקול היחיד. פגיעה בשלטון החוק, אפילו היא פגיעה חמורה, לא תגרור אחריה מניה וביה פסילה של המעשה המינהלי. על מוסד התכנון להפעיל את שיקול-דעתו על יסוד מכלול השיקולים הפרטיקולאריים שלפניו, כשאינטרס ההגנה על שלטון החוק - מבלי לגרוע מעוצמתו - הוא אך אחד משיקולים אלה. אופן הפעלת שיקול-הדעת, כמכלול, הוא שנתון לביקורת שיפוטית בהתאם לאמות-המידה המקובלות.

הן במסגרת בג"צ 8171/09 הנ"ל והן במסגרת עע"מ 9057/09 הנ"ל נפסק כי במקרים רבים כשנשקלת השאלה האם "להכשיר" בניה בלתי-חוקית, כדאי שחברי מוסד התכנון יציגו לעצמם תחילה את השאלה - בהנחה שאין בניה בלתי-חוקית שהכשרתה מתבקשת, האם מבחינה תכנונית היה מקום לאשר את התכנית אם לאו.

בחינה זו רואה כביכול את השטח "כאילו" לא קיימת בו כל בניה בלתי-חוקית. על בחינה זו אמונים חברי מוסדות התכנון. אם התשובה היא בשלילה, דהיינו שאין התכנית ראויה, תהא הנטיה שלא להכשיר את הבניה הבלתי-חוקית ולא לאשר את התכנית.

יחד-עם-זאת, כיוון שמדובר בהפעלת שיקול-דעת בוודאי שאין לומר כי לעולם לא תוכשר בניה בלתי-חוקית. העניין ייגזר בהתאם לנסיבותיו של כל עניין ויש להתוות את הדרך ממקרה למקרה.