רישוי - כללי

משרד הבריאות היא הרשות הממשלתית המופקדת על רישוי בעלי מקצוע העוסקים במקצועות הרפואה והבריאות המוכרים בחוק.

רשימת המקצועות הדורשת רישוי הינה: רפואה כללית, רפואת שיניים, רוקחות, עוזרי רוקחים, אופטומטריה ואורטופטיקה, היפנוזה, גנטיקה קלינית, עובדי מעבדה רפואית, קלינאות תקשורת, דיאטנות, פיזיותרפיה, ריפוי בעיסוק, טכנאות שיניים, שינניות, סיעוד ופסיכולוגיה.

כלומר, על-מנת לעסוק במקצועות הרפואה, רפואת השיניים, במקצועות הפרא-רפואיים ונוספים, יש לקבל רישיון או תעודת הכרה במעמד מטעם משרד הבריאות. בחלק מן המקצועות על המעוניינים לעמוד בבחינת רישוי.

פקודת הרופאים (נוסח חדש), התשל"ז-1976 (להלן: "הפקודה" או "פקודת הרופאים") מסדירה את התנאים לזכאות לרישיון לעסוק ברפואה בישראל. סעיף 4(א) לפקודה זו קובע:

הזכאים לקבל רישיון - מי שנתקיימו בו כל אלה זכאי לקבל רישיון לעסוק ברפואה:
(1) הוא אדם הגון;
(2) הוא בעל השכלה רפואית;
(3) הוא עמד בבחינות שקבע המנהל, בהתייעצות עם המועצה המדעית, זולת אם הוא בעל השכלה רפואית כאמור בסעיף-קטן ב(1);
(4) הוא אזרח ישראלי או בעל רישיון לישיבת קבע בישראל;
(5) הוא בעל ידע בסיסי בשפה העברית.

וסעיף 4(ב) לפקודה קובע:

"ואלה בעלי השכלה רפואית לעניין סעיף-קטן (א):
(1) מי שפקולטה או בית-ספר לרפואה במוסד להשכלה גבוהה בישראל העניקו לו תואר המעיד על סיום חוק לימודיו כרופא, ובלבד שהמועצה להשכלה גבוהה הכירה באותו מוסד ובאותו תואר;
(2) מי שלמד רפואה באוניברסיטה או בבית-ספר לרפואה בחוץ לארץ שהמנהל הכיר בהם, ניתנה לו דיפלומה שהמנהל הכיר בה וסיים תקופת סטז' שהמנהל הכיר במשכה ובתנאיה."

סעיף 24(א) לפקודה קובע כי לעניין מתן רשיונות לרופאים יקים שר הבריאות (להלן: "השר") ועדה מייעצת של שלושה (להלן: "הוועדה המייעצת") שחבריה הם רופא בשירות משרד הבריאות ושני רופאים שלפחות אחד מהם הוא חבר סגל ההוראה בבית-ספר לרפואה בדרגת מרצה בכיר ומעלה. הוועדה המייעצת רשאית להזמין את מבקש הרישיון להתייצב לפניה ולחקור אותו על לימודיו ברפואה ועיסוקיו בה (סעיף 29(א) לפקודה). המנהל הכללי של משרד הבריאות (להלן: "המנהל") וכל נושא משרה במשרדו שמינה למלא תפקידים לפי הפקודה, יחליט בבקשה למתן רישיון בתוך שישה חודשים מיום הגשתה (סעיפים 1 ו- 30 לפקודה). סעיף 61 לפקודה מסמיך את המנהל, באישור השר, להתקין תקנות, בין-היתר לעניין קביעת הנוהל והטפסים לבקשת רשיונות לפי הפקודה ולנתינתם, וכן לעניין ביצוע יעיל של מטרותיה והוראותיה (סעיפים 61(א)(1)(א) ו-61(א)(8) לפקודה). מכוח הסמכה זו התקין המנהל את תקנות הרופאים (בחינת רישוי), התשמ"ח-1988 (להלן: "התקנות"). תקנה 3 לתקנות קובעת כי המבקש להיבחן בבחינות רישוי כאמור בסעיף 4(א)(3) לפקודה, יגיש, באמצעות המנהל, בקשה בכתב לוועדת הבחינה שמונתה לפי תקנה 7, והמנהל יגיש לוועדת הבחינה אישור כי התמלאו במבקש התנאים הנקובים בסעיף 4(ב)(2) לפקודה, דהיינו כי מבקש הרישיון הוא "בעל השכלה רפואית" כהגדרתה בסעיף 4(ב) לפקודה {עע"מ 2814/12 ד"ר מריה כריסטינה רודריגז נ' משרד הבריאות האגף לרישוי מקצועות רפואיים, תק-על 2013(3), 775 (09.07.2013)}.
אין חולק כי תכליתה של פקודת הרופאים בכלל, ותכליתם של התנאים למתן רישיון לעסוק ברפואה בפרט, היא להבטיח כי בשערי המקצוע יבואו אך ורק רופאים שרמתם המקצועית נאותה. נקודת המוצא היא איפוא שהמחוקק הקנה לרשות המופקדת על כך סמכות למנוע ממי שאינו עומד בסטנדרטים הנדרשים מלעסוק ברפואה בישראל. לשם הגשמת תכלית זו קובע סעיף 4(א) לפקודה חמישה תנאים מצטברים לשם זכאות לקבל רישיון לעסוק ברפואה בישראל. כל אחד מתנאים אלה נוגע להיבט שונה; ולענייננו רלוונטיים שניים מהם: זה הנוגע להשכלה רפואית (סעיף 4(א)(2)), וזה הנוגע לעמידה בבחינות שקבע המנהל (סעיף 4(ב)(3)). ההפרדה בין התנאים, כשהיא נקראת בצוותא חדא עם לשון סעיף 4(ב)(2) לפקודה, תומכת במסקנה שמדובר בשני רבדים נפרדים, החולשים על מאטריה שונה: בעוד שסעיף 4(א)(2) מדבר בתנאים הנדרשים להשכלה והכשרה ("השכלה רפואית"), סעיף4(א)(3) מחייב את מבקש הרישיון לעבור בחינות הסמכה. סעיף אחרון זה מסמיך את המנהל, בהתייעצות עם המועצה המדעית, לקבוע בחינות שמטרתן לוודא כי הרופא כשיר לעסוק ברפואה בישראל. הבחינות בודקות את הידע של המבקש נכון למועד ביצוען, ותכליתן לוודא כי רק המתאימים יעסקו במקצוע. הן מספקות מענה לצורך להבטיח כי מבקש הרישיון יהיה בקיא ומעודכן בשינויים שחלו במדע הרפואה במשך השנים. נראה שאין בכוונתן לחייב מבקש רישיון שהשכלתו הרפואית כבר הוכרה, ללמוד שוב רפואה או לעבור סטאז' נוסף בשל חלוף הזמן ממועד ההכרה.

ניתן להקיש לעניין פרשנות הסמכות המוקנית למנהל בסעיף 4(ב)(2) לפקודה מחיקוקים אחרים מאותה מאטריה הבנויים במתכונת דומה (in pari materia) (ראו, למשל, בד"ם 1/62 אבו-אנג'לה נ' פקיד הרישום של לשכת מירשם התושבים תל-אביב-יפו, פ"ד יז 2751, 2759 (1963); ע"א 31/87 חרמש נ' ברעם, פ"ד מג(1), 672, 677 (1989); בג"צ 6728/06 עמותת "אומץ" נ' ראש ממשלת ישראל, פורסם באתר האינטרנט נבו (30.11.06), פסקה 7 לפסק-דינו של השופט ס' ג'ובראן). כך, סעיף 6(א) לפקודת רופאי השיניים (נוסח חדש), התשל"ט-1979 קובע: "מי שנתקיימו בו כל אלה זכאי לקבל רישיון: (...) (2) הוא בעל השכלה בריפוי שיניים; (3) הוא עמד בבחינות שקבע המנהל בתקנות לאחר התייעצות עם המועצה המדעית". סעיף 6(ב) לפקודה זו, בדומה לפקודת דנן, קובע: "ואלה בעלי השכלה לעניין סעיף-קטן (א)(2): (...) (2) מי שסיים חוק לימודיו ברפואת שיניים באוניברסיטה או בבית-ספר לרפואת שיניים ברמה אוניברסיטאית בחוץ לארץ שהמנהל הכיר בהם ובידו דיפלומה שהמנהל הכיר בה". בדומה, סעיף 24 לחוק לשכת עורכי-הדין, התשכ"א-1961 קובע: "אדם כשיר להיות עורך-דין אם נתקיימו בו אלה: (1) הוא בעל השכלה משפטית גבוהה; (2) עבר תקופת התמחות; (3) עמד בבחינות הלשכה. הכל לפי המפורט בפרק זה". סעיף 25 לאותו חוק קובע, אף הוא בדומה לפקודה דנן: "אלה בעלי השכלה משפטית גבוהה לעניין סעיף 24: (...) (2) בוגר בלימודי משפט במוסד בחוץ לארץ שהוכר, לעניין הוראה זו, על-ידי האוניברסיטה העברית בירושלים כמוסד להשכלה גבוהה; או מי שלמד במוסד כאמור ועמד בבחינות בהיקף אשר לדעת האוניברסיטה העברית בירושלים ראוי להיחשב כמקנה לו השכלה משפטית גבוהה". הסדר דומה מעוגן בסעיף 5 לחוק הרופאים הווטרינריים, התשנ"א-1991.

עינינו הרואות: כחוט השני עוברת בחיקוקים המסדירים כניסה למקצוע - שנחקקו במתווה מקביל לזה של פקודת הרופאים - הבחנה בין הכרה בהשכלה האקדמית והכשרה מקצועית לבין דרישה למעבר בחינות. מאחורי הבחנה זו עומד הרציונל שלפיו רישיון לעסוק במקצוע יינתן למי שעמד בדרישות הקבועות בחיקוק הרלוונטי: הכרה בהשכלה אקדמית, הכרה בהכשרה מעשית, ומעבר מבחנים מקצועיים המעידים על כשירות לעסוק במקצוע במועד ביצועם. חלוקה זו מביאה בחשבון גם מצבים שבהם חלף פרק זמן ניכר בין מועד קבלת התואר האקדמי הנדרש לבין ביצוע בחינות ההסמכה. הדרישה לעמוד בכל התנאים מוודאת כי משעמד המבקש בתנאים האקדמיים ובתנאי ההכשרה המעשית, אין מקום לדרוש ממנו לעמוד בהם פעם נוספת. עם-זאת, כתנאי למתן רישיון לעיסוק במקצוע שמתעדכן כל העת ומצריך מיומנות מקצועית מתאימה, יהא על מבקש הרישיון לעמוד בבחינות הסמכה. מעבר הבחינות בהצלחה יעיד כי המבקש כשיר לעסוק במקצוע נכון לתקופת הבחינה.

פרשנות זו לתיבה "בעל השכלה רפואית" עדיפה על הפרשנות שמציע המשיב משום פגיעתה הפחותה בחופש העיסוק, מבלי שיש בה חריגה מתכלית החקיקה. פרשנות זו מאפשרת למי שלא עסק ברפואה למשך פרק זמן בן מספר שנים לנסות להשלים את פער המידע שצבר בדרכים שונות: מעבר קורס, ביצוע פרקטיקום, הכשרה מעשית וכיוצא באלה. אם עשה כן ועמד בבחינות המעידות על כך, להנחת דעתה של הרשות המקצועית המוסמכת, נראה שאין מניעה להתיר לו לשוב ולעסוק ברפואה. כאמור, חזקה פרשנית היא שיש להעדיף פרשנות המצמצמת את היקף הפגיעה בזכות החוקתית לחופש העיסוק. לפי גישת המשיב, ככלל, אדם שלמד רפואה בחו"ל, לא קיבל רישיון לעסוק במקצוע בישראל, ולא עסק בו למעלה מעשר שנים - לא יוכל לשוב ולהיות רופא בישראל. לעומת-זאת, לפי הפרשנות שמוצע לאמץ, תינתן לאדם כזה האפשרות לנסות ולגשר על הפער, וככל שיעמוד במבחנים שקבע המנהל לצורך בדיקת כשירותו - הוא יוכל לשוב ולעסוק ברפואה. גם במצב דברים זה לא תיפגע התכלית שאותה נועדה הפקודה להשיג.

קודם לחתימת המהלך הפרשני אבקש להעיר כי מהלך זה מוגבל ומתוחם להסדר החקיקתי הקיים בפקודת הרופאים, במתכונתו הנוכחית. לעומת הסדר זה ומקביליו שנחקקו לפני כמה עשורים, נחקק בשנים האחרונות חוק הסדרת העיסוק במקצועות הבריאות, התשס"ח-2008, הקובע הסדר מקיף מקודמיו. אף הסדר זה מבחין בין הכרה בהשכלה האקדמית ובביצוע הכשרה מעשית (בדומה לסטאז' הנדרש לגבי רופאים), לבין עמידה בבחינות הסמכה. כך, סעיף 8 לחוק זה קובע: "מי שנתקיימו בו כל אלה, זכאי לקבל תעודה במקצוע בריאות: (...) (3) הוא עומד בתנאי הכשירות המנויים לגבי מקצוע הבריאות בטור ב' בתוספת הראשונה לעניין השכלה מעשית ועמידה בבחינות; (...)". טור ב' בתוספת הראשונה לחוק מונה - לגבי כל אחד משמונה המקצועות הרפואיים המפורטים בו - תנאים אקדמיים, תנאי הכשרה מעשית, וחובת עמידה בבחינות שקבע המנהל. סעיף 11 לחוק קובע את תנאי ההכרה בתארים שניתנו במוסד להשכלה גבוהה בחוץ לארץ ומבהיר כי מדובר בבחינה של טיב הלימודים. כך, סעיף 11(א) לחוק קובע: "תואר אקדמי שניתן על-ידי מוסד להשכלה גבוהה בחוץ לארץ יוכר לעניין חוק זה, אם אותו מוסד מוכר כמוסד להשכלה גבוהה על-פי הדין החל באותה מדינה, והמנהל הכיר באותו מוסד, בתואר שניתן על-ידי המוסד ובמכלול לימודיו של המבקש לתואר". סעיף 11(ב) לחוק זה קובע את התנאים שישקול המנהל לעניין הכרה בתואר, וזו לשונו: "בהחלטה לפי סעיף-קטן (א) ישקול המנהל, בין השאר, את רמת הלימודים, את תכניות הלימודים, את היקף הלימודים לתואר ואת משך הלימודים לתואר במוסד להשכלה גבוהה בחוץ לארץ, בהשוואה לרמת הלימודים, לתכנית הלימודים, להיקף הלימודים לתואר ולמשך הלימודים לתואר אקדמי מוכר הנהוגים במוסד להשכלה גבוהה בישראל; בהחלטה כאמור רשאי המנהל להיוועץ בוועדה המייעצת (שהוקמה לפי פרק ו' לאותו חוק - ע' פ');". סעיף 11(ג) קובע כי המנהל, לאחר התייעצות עם הוועדה המייעצת, רשאי לדרוש מהמבקש להשלים את לימודיו במוסד מוכר להשכלה גבוהה, להשלים הכשרה מעשית או לעמוד בבחינות שקבע, כתנאי להכרה בלימודיו לפי סעיף-קטן (א). לבסוף, וכאן השוני העיקרי ביחס להסדרים שנזכרו לעיל, סעיף 12(א) לחוק קובע כי המנהל רשאי להעניק למבקש תעודה במקצוע בריאות, להתנות את מתן התעודה בתנאים או לדחות בקשה למתן תעודה, ובלבד שייתן למבקש הזדמנות לטעון את טענותיו בטרם יחליט על התניה או על דחיה כאמור {עע"מ 2814/12 ד"ר מריה כריסטינה רודריגז נ' משרד הבריאות האגף לרישוי מקצועות רפואיים, תק-על (3), 775 (09.07.2013)}.

בפקודת הרופאים (נוסח חדש), התשל"ז-1976, אין הגדרה של מקצועות הרפואה. יחד-עם-זאת, הוראות הפקודה מפנות לחוק הסדרת העיסוק במקצועות הבריאות, אשר בתוספת הראשונה לחוק, נכללת רשימה של מקצועות אשר המחוקק ראה לנכון להגדירם כמקצועות בריאות ורשימה זו אינה כוללת עיסוק בנוירופסיכולוגיה {ת"א (ב"ש) 7310-09-13 י' נ' הכשרת היישוב חברה לביטוח בע"מ, תק-מח 2014(1), 18840 (29.01.2014)}.

סבא - ייסטהו - ייס - מתת - האל

הפרקים שבספר:

רישוי - כללי