רישוי בתי-אבות ודיור מוגן

1. הבדלים בין בית-אבות לדיור מוגן
ההבדלים בין בית-אבות לדיור מוגן הינם כלהלן: "בית-אבות" הוא מוסד שתכליתו הבטחת מסגרת מגורים מתאימה לאנשים מבוגרים, המתקשים להוסיף ולהתגורר בבתיהם במתכונת עצמאית לחלוטין, או בוחרים במסגרת מגורים מוגנת יותר, הכוללת מעטפת של שירותים רפואיים וקהילתיים. כפי שציין בית-המשפט קמא, הגשמת תכליות אלה, במלואן או בחלקן, יכולה להיות מושגת במתכונות שונות, ובכלל זה במתכונת של "דיור מוגן". למושג "בית-אבות" אין הגדרה כוללת בדברי חקיקה, ומשמעותו עשויה להשתנות בהתאם לצורכי הזמן ולהקשר הדיון. המושג "דיור מוגן" זכה אך לאחרונה להגדרה, לאחר שהתקבלו ההחלטות שבפנינו, בחוק הדיור המוגן, התשע"ב-2012 (להלן: "חוק הדיור המוגן"). חוק זה מגדיר "בית דיור מוגן" (בסעיף 1 לחוק) כ"מקבץ דירות המיועד למגורי דיירים, הבנוי במבנה אחד או בכמה מבנים סמוכים, שבו מוצעים לדיירים, תמורת תשלום מצידם, שירותים נוסף על שירותי אחזקה, ניקיון או שמירה" {עע"מ 8518/11 הוועדה המחוזית לתכנון ובניה נ' אליודן חברה לבניין בע"מ ואח', תק-על 2013(1), 4527 (04.02.2013)}.

ב- עע"מ 8518/11 {הוועדה המחוזית לתכנון ובניה נ' אליודן חברה לבניין בע"מ ואח', תק-על 2013(1), 4527 (04.02.2013)} נקבע:

"כפי שצויין לעיל, ההכרה במספרם הגובר של מוסדות הדיור המוגן הובילה לחקיקתו של חוק הדיור המוגן. החוק קובע, בין השאר, כי לא יופעל בית דיור מוגן ללא רישיון (סעיף 2); כי שר הרווחה והשירותים החברתיים יקבע תנאים לפעילותו של בית דיור מוגן שניתן לגביו רישיון הפעלה, ואלה יתייחסו בין השאר לתנאים הפיזיים והבטיחותיים הדרושים להפעלתו התקינה של בית הדיור המוגן (סעיף 13); כי בעל רישיון הפעלה של בית דיור מוגן יהיה אחראי לבדיקת שלומו ורווחתו של כל דייר בבית הדיור המוגן, ולשם כך יבדוק את שלומו של הדייר לפחות פעם ביום (סעיף 23); וכן כי בעל רישיון הפעלה יספק לדייר, בעצמו או באמצעות אחר, את כל השירותים המנויים בתוספת לחוק, וביניהם שירותי אחזקה, מענה לקריאות עזרה של הדיירים לאורך כל שעות היממה, שירותים רפואיים, פעילות תרבות, העשרה וספורט ושירותי עבודה סוציאלית (סעיף 19 והתוספת לחוק). בהנחה שהמשיבה תמלא דרישות אלה, מתעמעם לכאורה החשש שהביעה הוועדה המחוזית כי המיזם יהפוך למעשה לשכונת מגורים פרברית רגילה.

35. בכל האמור עד כה אין לשלול את האפשרות שמבחינה תכנונית יש חשיבות להבחנה בין מוסד שנבנה ומנוהל במתכונת המסורתית של "בית-אבות" לבין "דיור מוגן" מבחינת ההשפעות על מגמות הפרבור ושיקולים תכנוניים אחרים. אלה הם שיקולים שרשאים מוסדות התכנון להביא בחשבון, ואף רצוי שיביאום בחשבון, בהתאם להקשר הדברים (ראו: בג"צ 244/00 עמותת שיח חדש, למען השיח הדמוקרטי נ' שר התשתיות הלאומיות, פ"ד נו(6), 25, 78-77 (2002); בג"צ 1027/04 פורום הערים העצמאיות נ' מועצת מקרקעי ישראל, פורסם באתר האינטרנט נבו (09.06.11), בפסקאות 126-124 לפסק-דינה של השופטת ע' ארבל), אולם, בנסיבות הזמן והמקום, כאשר המונחים "דיור מוגן" ו"בית-אבות" משמשים באופן חלופי, לא ניתן להסתמך על הבחנות ביניהם, ככל שאלה קיימות, אם הן לא הפכו לנחלת הכלל במסגרת הליך תכנוני פומבי. בשלב זה, אין צורך איפוא להביע עמדה בנוגע להחלטתה של ועדת הערר לגופה או לקבוע האם ראוי היה למנות את יחידות הדיור הכלולות במיזמי דיור מוגן במניין יחידות הדיור המוקצות לישוב בו הן נמצאות. כך או כך, לא ניתן לומר כי החלטתה של ועדת הערר היא בלתי-סבירה באופן קיצוני או שפגעה פגיעה חמורה בשלטון החוק במידה שיש בה כדי לרפא את הפגמים החמורים שנפלו בהתנהלותה של הוועדה המחוזית. עם-זאת, ובמבט הצופה פני עתיד, ככל שמוסדות התכנון המוסמכים סבורים כי יש להבחין בין "בתי-אבות" לבין "דיור מוגן", ראוי שיגבשו מדיניות פומבית בעניין, אשר תכלול תבחינים והגדרות ברורות לשני המונחים."

ב- עת"מ (ת"א) 32190-12-09 {יאיר כהן נ' עיריית אור יהודה, פורסם באתר האינטרנט נבו (2011)} נפסק:

"סעיף 188 לחוק התכנון והבניה מסמיך את הוועדה המקומית 'להפקיע מקרקעין שנועדו בתכנית לצורכי ציבור'. סעיף 189 לחוק קובע כי לצורך ביצוע הפקעת מקרקעין שיועדו בתכנית למטרה ציבורית, נדרש אישור של הוועדה המחוזית טרם ביצוע ההפקעה. כאשר ייעוד המקרקעין להפקעה מוצא ביטוי כבר בתכנית, אישור התכנית הוא למעשה אישור הוועדה המחוזית להפקעה, ואין צורך באישור נוסף טרם הוצאתה לפועל."

2. רישוי בתי-אבות
רישוי בתי-אבות חוסה תחת הוראות החוק הפיקוח על מעונות, התשכ"ה-1965 {להלן: "חוק הפיקוח"}, האוסר בסעיף 2 לנהל מעון מבלי שיש בידי המנהל רישיון, חוק שמסדיר גם את דרך הגשת הבקשה לרישיון וזאת לפי סעיף 5 לחוק הפיקוח {עת"מ (חי') 11481-08-15 עמותת נר דוד נ' מועצה אזורית מטה אשר, פורסם באתר האינטרנט נבו (01.01.16)}. רישוי של דיור מוגן חוסה תחת הוראות חוק הדיור שיידון להלן בראש פרק נפרד.

על-פי צו הרישוי, מטרות הרישוי של עסק מסוג "בית-אבות" הן להבטחת איכות נאותה של הסביבה ומניעת מפגעים ומטרדים, הבטחת בריאות הציבור לרבות תנאי תברואה נאותים וכן קיום הדינים הנוגעים לתכנון ולבניה ולשרותי כבאות {עמ"ק (ר"ג) 956/07 מדינת ישראל נ' בית הורים גלי זהב בע"מ, פורסם באתר האינטרנט נבו (08.12.08)}.

נושא המגורים והשהייה של אוכלוסיית זקנים - מוסדר בתקנות הפיקוח על מעונות (תנאי המגורים וטיפול בזקנים עצמאיים ותשושים במעונות לזקנים), התשס"א-2001 וחוק הפיקוח על מעונות, התשכ"ה-1965.

מקום שמבנה או קבוצת מבנים משמשים למגורי קשישים שאינם קשורים זה לזה יש צורך ברישוי של המקום כדי לקיים את מטרות הרישוי הנ"ל.

אם בעבר היה נהוג לדבר במושגים של "בית-אבות" ו- קשישים, כיום נהוג לדבר במונחים של "דיור מוגן" ו- "גיל הזהב", ועם הגידול באוכלוסיה והעלייה המתמדת בתוחלת החיים וברמת החיים, הדיור המוגן הולך ונפוץ עד מאוד במחוזותינו {בג"צ 438/10 עמותת דיירי הדיור המוגן בישראל נ' שר האוצר, פורסם באתר האינטרנט נבו (07.03.12)}.

"בית-אבות" הוא מקום מגורים קבוע לחמישה יחידים לפחות שגילם מעל 65 שנים, המהווה גם מקום איכסון כמשמעותו בחוק הפיקוח על מעונות {בג"צ 438/10 עמותת דיירי הדיור המוגן בישראל נ' שר האוצר, פורסם באתר האינטרנט נבו (07.03.12)}.

בית-האבות מהווה משכן קבע ליתרת החיים. על רקע תכלית זו יש לפרש את לשון החוזה באופן שמערכת היחסים בין הצדדים נמשכת גם במקום שהדייר נזקק לאשפוז בבית-אבות סיעודי {רע"א 1185/97 יורשי ומנהלי עזבון המנוחה מילגרום הינדה ז"ל נ' מרכז משען, פורסם באתר האינטרנט נבו (06.09.98)}.

ב- ע"מ (ת) 94/97 {ליברמן יהושע נ' הוועדה המקומית לתכנון ולבניה פתח תקוה, פורסם באתר האינטרנט נבו (21.12.98)} דן כב' השופט א' גורן בשאלה האם דיור מוגן הוא בית-אבות לפי מהותו.

לאחר ניתוח של תקנות הפיקוח על מעונות (אחזקת זקנים עצמאיים ותשושים במעון), התשמ"ו-1986, תקנות אלה בוטלו בתקנות הפיקוח על מעונות (תנאי המגורים וטיפול בזקנים עצמאיים ותשושים במעונות לזקנים), התשס"א 2001 {להלן: "תקנות הפיקוח על מעונות זקנים"}, שהותקנו מכוח חוק הפיקוח על מעונות, למול התנאים המתקיימים בדיור המוגן, הגיעה כב' השופטת פלפל למסקנה כי אין הבחנה בין בית-אבות העונה להגדרת "מעון" לבין הדיור המוגן.

כב' השופטת פלפל מצאה כי מדובר באותו סוג של מדור המשמש אותו סוג אנשים לאותם שימושים, וזאת מכיוון שהמעונות נמצאים בפיקוח אזי קיימים בהם "תנאי מינימום", כמו: גודל חדר, אספקת ארוחות ותרופות, כאשר תנאים מינמליים אלה אינם שוללים מהדיירים העצמאיים כמובן, לדאוג לעצמם לארוחות למשל.

אך באותה נשימה הוסיפה כב' השופטת פלפל כי בקביעת תנאים אלה גם אין לשנות את סיווגו של המקום.

כב' השופט גורן הגיע גם למסקנה כי מעון משמש כמסגרת אשר כוללת זקנים העונים לשתי הקטגוריות הראשונות {"זקן עצמאי" ו- "זקן תשוש"} כהגדרתם בתקנה 1 לתקנות הפיקוח על מעונות זקנים "ואינו כולל זקנים העונים להגדרת זקנים סיעודיים" - כהגדרתו בתקנה 1 לתקנות הפיקוח על מעונות זקנים.

על-פי תקנות הפיקוח על מעונות (תנאי המגורים וטיפול בזקנים עצמאיים ותשושים במעונות לזקנים) {להלן: "תקנות הפיקוח"}, זקן הסובל מתפקוד ירוד וזקוק לעזרה חלקית בפעולות היום-יום איננו בהכרח זקן סיעודי.

שכן, בזקן סיעודי צריך שיתקיים גם התנאי, שמצב תפקודו ובריאותו ירודים כתוצאה ממחלה כרונית או מליקוי קבוע או שהוא סובל מבעיות רפואיות מורכבות ובלתי-יציבות {ע"א 10213/03 מרחבי השרון בע"מ נ' דוד מייזליק, פורסם באתר האינטרנט נבו (30.01.06)}.

בתקנות הפיקוח נקבע גם, כי זקן סיעודי יוכל להתקבל למעון רק במסגרת מחלקה סיעודית {תקנה 26 לתקנות הפיקוח}.

זאת, בעוד שזקן תשוש אשר מוגבל חלקית בביצוע פעולות היום-יום, שאינו סיעודי, אינו חייב לשהות דווקא במחלקה סיעודית. הוא יכול להתגורר ביחידת מגורים רגילה, ולהיעזר בביצוע אותן פעולות בהן הוא מוגבל באחרים גם במסגרת זו.

הוראתו של סעיף 227 לחוק הביטוח הלאומי גורפת. כלומר, כל אימת שהמבוטח נמצא במוסד סיעודי, נשללת זכאותו לגמלת סיעוד, בלא שיקול-דעת ובלא התחשבות בשאלה מי מממן את השהות במוסד.

אשר-על-כן, אם מתברר שהאמור באותו סעיף מתקיים, כלומר, שהמבוטח שוהה במוסד סיעודי, אין מנוס מדחיית התביעה. אולם, כאשר מבחינת לשונו של הסעיף אין וודאות שהאמור בו התקיים, כלומר, כאשר לא ברור שהמבוטח התגורר במוסד סיעודי, אין סיבה לשלול את הזכאות על יסוד סעיף 227 לחוק הביטוח הלאומי.

בהיעדר התייחסות מפורשת בתקנון התכנית או במסמכים האחרים הקשורים אליו למשמעותו של המונח "סיעודי", יש לפרשו, לפחות בכל הנוגע לדיירים הזקנים של בית-האבות, בזיקה לתקנות הפיקוח {ע"א 10213/03 מרחבי השרון בע"מ נ' דוד מייזליק, פורסם באתר האינטרנט נבו (30.01.06)}.

תקנות הפיקוח כוללות בקטגוריה של "זקן סיעודי", גם זקן "הסובל מבעיות רפואיות מורכבות ובלתי-יציבות, הדורשות מעקב רפואי מיומן במסגרת בעלת אופי רפואי, במשך 24 שעות ביממה לתקופה ממושכת" {ראה גם: הגדרת "אשפוז סיעודי מורכב" בתוספת השניה לתקנות בריאות העם (רישום בתי-חולים), התשכ"ו-1966); ע"א 10213/03 מרחבי השרון בע"מ נ' דוד מייזליק, פורסם באתר האינטרנט נבו (30.01.06)}.

"מעון" מוגדר בסעיף 1 לחוק הפיקוח על מעונות, כמקום המשמש, או הנועד לשמש, כולו או בחלקו, מקום מגורים או מקום שהיה לילדים, לזקנים, לבעלי מום גופני או ללוקים בשכלם, והכל כשהם מחוץ למשפחתם, או מוסד כמשמעותו בחוק הפיקוח על מוסדות לטיפול במשתמשים בסמים, תשנ"ג-1993, המשמש או שנועד לשמש לטיפול {בב"נ (נת') 19079-02-15 ועדה מקומית לתכנון עמק חפר נ' אסף חנוך קוזלובסקי, פורסם באתר האינטרנט נבו (26.02.15)}.

ב- ת"פ (רמ')1324/96 {מדינת ישראל נ' מרים בן ארי ואח', תק-של 98(2), 901 (1998)} עסק בית-המשפט בהגדרת "בית-אבות" - האם קיימת זהות בין בית-אבות למעון.
כנגד הנאשמים הוגש כתב אישום ובו ייחסה להם התביעה עבירה של ניהול עסק ללא רישיון, לפי סעיפים 4 ו- 14 לחוק רישוי עסקים, התשכ"ח-1968. לטענת התביעה, מנהלים הנאשמים עסק של בית-אבות, עסק הטעון רישיון בהתאם להוראות צו רישוי עסקים (עסקים טעוני רישיון), התשנ"ה-1995.

במענה לכתב האישום טענו הנאשמים כי הם אינם מנהלים בית-אבות אלא מעון לקשישים עצמאים, המדובר בבית מגורים לכל דבר ועניין, אומנם כתב האישום אינו נוקט במספר האנשים שהיו במקום בזמן ביצוע העבירה הנטענת אך בפועל היו שם ארבעה אנשים, לא ניתן ליחס בנסיבות אלה לנאשמים ניהול עסק של בית-אבות, מה גם שאין הגדרה למונח בית-אבות בחוק רישוי עסקים. אין למעשה החולק, כי במועד ביצוע העבירה ניהולו הנאשמים מעון כהגדרת המונח בחוק הפיקוח על מעונות, התשכ"ה-1965.

לצורך כך הצטיידו הנאשמים גם ברישיון לניהול מעון, הרישיון ניתן על-ידי המנהל הכללי של משרד העבודה והרווחה, שתוקפו החל מיום 01.01.96 וסיומו ביום 31.08.97, דהיינו, במועד ביצוע העבירה היה לנאשמים רישיון תקף לניהול מעון (הרישיון אומנם הוצא ביום 09.10.96 אך תחולתו היתה רטרואקטיבית מיום 01.01.96).
האם נכנס אותו מעון שניהולו הנאשמים גם לגדר הגדרת בית-אבות? בית-המשפט הבהיר כי משביקשה התביעה להביא לקביעה כי המדובר בבית-אבות ולא במעון, חייבת היתה להוכיח את אותם תנאים מינימליים שסבורה היא עצמה שיש להוכיח, וזאת לא עשתה. הנאשמים זוכו.

סבא - ייסטהו - ייס - מתת - האל

הפרקים שבספר:

רישוי בתי-אבות ודיור מוגן