תכליתו של סעיף 2 לחוק הפסיכולוגים וועדת הרישום

1. כללי
לפי סעיף 2(א) לחוק הפסיכולוגים, התשל"ז-1977 {ייקרא להלן: "חוק הפסיכולוגים"} "לא יעסוק אדם בפסיכולוגיה אלא אם הוא פסיכולוג"; ולפי סעיף 1 לחוק הפסיכולוגים, "פסיכולוג" הוא "אדם הרשום בפנקס הפסיכולוגים או בעל היתר". ומי זכאי להירשם בפנקס הפסיכולוגים? על כך משיב סעיף 15 לחוק הפסיכולוגים:

"זכאי להירשם בפנקס אזרח ישראלי או תושב ישראל, שהוא אחד מאלה:
(1) בעל תואר 'מוסמך' לפסיכולוגיה או תואר גבוה ממנו, שניתנו מאת מוסד שהוכר כמוסד להשכלה גבוהה לפי חוק המועצה להשכלה גבוהה, התשי"ח-1958;
(2) בעל תואר בפסיכולוגיה שניתן מאת מוסד בחוץ-לארץ וועדת הרישום הכירה בו כשווה ערך לתואר שניתן כאמור בפסקה (1);
(3)..."

על התכלית שביסוד סעיף זה עמד המשנה לנשיא אלון ב- ע"א 438/88 {ברק נ' ועדת הרישום לפנקס הפסיכולוגים, פ"ד מד(1), 661, 666 (1990) {ייקרא להלן: "פרשת ברק"}, וכך אמר:

"הצורך בהגבלת האפשרות לעסוק בפסיכולוגיה ודרישת המחוקק כי רק מי שרשום בפנקס יהא רשאי לעסוק בפסיכולוגיה, יסודם באינטרס הציבורי ובצורך להגן על הציבור הרחב הנזקק לשירותי הפסיכולוגיה למיניהם."

ההסדר שנקבע לתכלית זאת נועד לאזן בין הרצון לאפשר עיסוק בפסיכולוגיה, כפי שנובע מחופש העיסוק, לבין הצורך להגן על הציבור, כדי שאדם מן הציבור לא יפקיר את נפשו בידי עוסק שלא קיבל הכשרה ראויה. וזאת יש להדגיש: לפי החוק, די בתואר מוסמך בפסיכולוגיה שניתן על-ידי מוסד מוכר, ללא דרישות נוספות, כדי לאפשר לבעל התואר עיסוק בפסיכולוגיה. לפיכך, הצורך להגן על הציבור מפני אנשים המבקשים לעסוק בפסיכולוגיה ללא הכשרה ראויה מתמקד בתואר: יש להקפיד שהתואר, כשהוא לעצמו, ילמד על הכשרה ראויה לעיסוק בפסיכולוגיה.

ועדת הרישום, המוסמכת להכיר בתואר לפסיכולוגיה שניתן מאת מוסד בחוץ -לארץ, בהתאם לסעיף 15(2) לחוק הפסיכולוגים הוקמה על-ידי סעיף 13 לחוק הפסיכולוגים. לפי סעיף 13 לחוק הפסיכולוגים, שר הבריאות ממנה את ועדת הרישום ובה חמישה חברים: נציג שר הבריאות, והוא יהיה יושב-ראש הוועדה; שלושה פסיכולוגים ששר הבריאות יבחר מתוך רשימה שהגישה לו מועצת הפסיכולוגים; ופסיכולוג מתוך סגל ההוראה בפסיכולוגיה במוסד שהוכר כמוסד להשכלה גבוהה לפי חוק המועצה להשכלה גבוהה, התשי"ח-1958.

מהו "מוסד בחוץ-לארץ" כמשמעותו בסעיף 15(2) לחוק הפסיכולוגים
בחוק הפסיכולוגים אין תשובה מפורשת לשאלה מהו "מוסד בחוץ-לארץ". אין גם תשובה בדברי ההסבר להצעת חוק הפסיכולוגים או בדיוני הכנסת על הצעת החוק. אף בית-המשפט לא נזקק עד כה לשאלה זאת.

השאלה מתעוררת גם בהקשרים אחרים, לצורך הרישוי של עיסוקים שונים, במקצועות הידועים כמקצועות חופשיים. אכן, אך טבעי ורצוי הדבר, במיוחד במדינה שנועדה לקלוט עולים ממדינות אחרות, שבעלי מקצוע, אשר קיבלו הכשרה מקצועית בחוץ-לארץ, יורשו לעסוק במקצועם גם בישראל, אם הם עומדים על רמה מקצועית ראויה. כך, לדוגמה, נקבע בחוק לשכת עורכי-הדין, התשכ"א-1961.

חוק זה קובע, כי רק בעל השכלה משפטית גבוהה כשיר להיות עורך-דין. ומיהו בעל השכלה משפטית גבוהה? לפי סעיף 25(2) לחוק הפסיכולוגים, בעל השכלה משפטית גבוהה הוא, בין-היתר, "בוגר בלימודי משפט במוסד בחוץ-לארץ שהוכר, לעניין הוראה זו, על-ידי האוניברסיטה העברית בירושלים כמוסד להשכלה גבוהה..." הוראות דומות קיימות בחיקוקים אחרים לגבי עיסוקים נוספים. ראה, לדוגמה, פקודת הרופאים (נוסח חדש), התשל"ז-1976, סעיף 4(ב)(2); חוק העובדים הסוציאליים, התשנ"ו-1996, סעיף 9(א)(2); תקנות רואי-חשבון, התשט"ז-1955, תקנה 19(ב). אך גם לגבי עיסוקים אלה לא ניתנה תשובה, לא בחקיקה ולא בהלכה, לשאלה מהו, לפי החוק או התקנה הנוגעים לעניין, מוסד או אוניברסיטה או בית-ספר בחוץ-לארץ.

ברור, כי סעיף 15(2) לחוק הפסיכולוגים כמו כל הוראת חוק, צריך להתפרש, לא רק לפי לשון הסעיף, אלא גם לפי תכלית החוק. בהתאם לכך ברור, בראש ובראשונה, כי הסעיף אינו מדבר במוסד סתם אלא רק במוסד להשכלה גבוהה.

ומהו מוסד להשכלה גבוהה? אין די בכך שמוסד מגדיר עצמו כמוסד להשכלה גבוהה. על המוסד לעמוד במבחן כפול: סובייקטיבי ואובייקטיבי. הוא צריך, קודם כל, לראות עצמו ולהציג עצמו כמוסד להשכלה גבוהה. זהו המבחן הסובייקטיבי.

לכך מתווסף גם מבחן אובייקטיבי. כלומר, המוסד צריך להיות ראוי להיחשב מוסד להשכלה גבוהה. שהרי אפשר, כי מוסד הרואה עצמו מוסד להשכלה גבוהה אינו ראוי, לפי כל מבחן אובייקטיבי, להיחשב כמוסד להשכלה גבוהה. ואם אין הוא ראוי להיחשב מוסד להשכלה גבוהה, גם אין זה ראוי להכיר בתואר האקדמי שהוא נותן.

המוסד והתואר קשורים זה בזה: לצורך הכרה לפי סעיף 15(2) לחוק הפסיכולוגים יש צורך גם במוסד ראוי וגם בהכשרה ראויה. לעניין זה אין הבדל, ולא צריך להיות הבדל, בין פסיכולוגים שהוכשרו בישראל לבין פסיכולוגים שהוכשרו בחוץ-לארץ.

גם לגבי הכרה בתואר לפסיכולוגיה שאדם קיבל מאת מוסד בישראל, אין די בכך שהוא קיבל הכשרה מצויינת ויכול להוכיח את הכשירות שלו באותות ובמופתים. לפי סעיף 15(1) לחוק הפסיכולוגים, הוא צריך לקבל את ההכשרה במוסד שהוכר כמוסד להשכלה גבוהה לפי חוק המועצה להשכלה גבוהה.

ובדומה לכך יש לומר גם לגבי פסיכולוגים שהוכשרו בחוץ-לארץ. סעיף 15(2) לחוק הפסיכולוגים לחוק דורש תואר שניתן מאת "מוסד בחוץ-לארץ". אין שום טעם לדרישה זאת אם כל מוסד להשכלה גבוהה, יהיה אשר יהיה, יוכל להיחשב "מוסד בחוץ-לארץ" לצורך סעיף זה. אף אין די בכך שמוסד להשכלה גבוהה זכה להכרה רשמית במדינה בה הוא פועל, אפילו אם הכרה זאת מקנה למוסמכי המוסד זכות לעסוק בפסיכולוגיה באותה מדינה. יפים לכאן דברים שאמר המשנה לנשיא אלון בפרשת ברק:

"סוד גלוי הוא, כי בתואר בלבד אין כל רבותא. קיימים מוסדות שונים ומשונים, אשר מתארים את מסיימיהם בתארים מתארים שונים, ואף תארים אוניברסיטאיים... לו הסתפק המחוקק בכך שהתואר מקנה לבעליו כשירות לעסוק בפסיכולוגיה במקום בו הוא הוענק, כי אז לא ניתן היה לפקח על כך שרק מי שקיבל הכשרה ראויה - היינו אותה הכשרה אשר המחוקק הישראלי מחשיב אותה כראויה - יהא כשיר לעסוק בפסיכולוגיה."

הפירוש התכליתי של סעיף 15(2) לחוק הפסיכולוגים מחייב לומר, כי הסעיף, הקובע שהתואר יינתן מאת מוסד בחוץ-לארץ, דורש שיהיה זה מוסד להשכלה גבוהה לפי התפיסה המקובלת בישראל, כלומר, מוסד שווה ערך למוסד להשכלה גבוהה בישראל.

שלוחה של "מוסד בחוץ-לארץ"
לכאורה, סעיף 15(2) לחוק הפסיכולוגים יכול להתפרש, לעניין ההכרה בשלוחה, בשתי דרכים: בדרך של פירוש צר או בדרך של פירוש רחב.

הפירוש הצר יכול להסתמך על העובדה שבשנת 1977, כאשר חוק הפסיכולוגים נחקק, לא היו אוניברסיטאות בחוץ-לארץ שקיימו בישראל שלוחה להוראת פסיכולוגיה. לפיכך ניתן לטעון, כי המחוקק לא התכוון להכיר בשלוחה הפועלת בישראל אלא רק באוניברסיטה הפועלת בחוץ-לארץ.

פירוש זה יכול להסתמך גם על לשונו של סעיף 15(2) לחוק הפסיכולוגים: מוסד בחוץ-לארץ פירושו, פשוטו כמשמעו, מוסד הקיים בחוץ-לארץ, להבדיל ממוסד הקיים בישראל. זאת ועוד. פירוש כזה עונה גם על הצורך לפרש את חוק הפסיכולוגים באופן הרמוני עם חוקים אחרים, ובמקרה זה עם חוק המועצה להשכלה גבוהה. חוק המועצה להשכלה גבוהה אוסר על מוסד הפועל בישראל לתת תואר אקדמי אם לא קיבל הכרה מאת המועצה להשכלה גבוהה. קבלת הכרה כזאת כרוכה בהליך מורכב וממושך, המחייב את המוסד להוכיח רמה אקדמית נאותה. כיוון שכך, האם ראוי להתיר למוסד הפועל בישראל לתת תואר אקדמי, ללא צורך בהכרה מאת המועצה להשכלה גבוהה, רק משום שהוא מסונף למוסד בחוץ-לארץ?

לפי הפירוש הצר, סעיף 15(2) לחוק הפסיכולוגים פותח את האפשרות לעסוק בפסיכולוגיה בישראל, למשל, בפני אנגלים או ישראלים שלמדו באנגליה, במוסד להשכלה גבוהה, וקיבלו שם תואר שווה ערך לתואר מוסמך בפסיכולוגיה הניתן בישראל.

אולם פירוש כזה שולל את האפשרות לעסוק בפסיכולוגיה בישראל מבעלי תואר מוסמך בפסיכולוגיה שקיבלו את התואר מאת מוסד בחוץ-לארץ על יסוד לימודים בשלוחת המוסד בישראל. מעבר לכך, פירוש כזה היה מונע בעד מוסדות בחוץ-לארץ, לרבות מוסדות מצטיינים, להקים בישראל שלוחות להוראת פסיכולוגיה.
שהרי מי יהיה מוכן ללמוד בשלוחה כזאת לקבלת תואר מוסמך בפסיכולוגיה, אם ברור לו מראש שלא יוכל, בסיום לימודיו, לעסוק בפסיכולוגיה? זאת ועוד. פירוש כזה היה עשוי למנוע בעד מוסדות בחוץ-לארץ להקים שלוחות בישראל גם במקצועות אחרים, המוסדרים על-ידי חוק, כגון שלוחות להוראת משפטים.

מכאן השאלה אם אין זה ראוי לתת לסעיף 15(2) לחוק הפסיכולוגים פירוש רחב, לפיו יש מקום להכיר גם בתואר שניתן על-ידי שלוחה בישראל של מוסד בחוץ-לארץ.

הפירוש הרחב יכול להרחיב את האפשרות לרכוש בישראל הכשרה במקצועות שונים, בהם המוסדות להשכלה גבוהה בישראל אינם מספקים את הביקוש. הנה, לדוגמה, פסיכולוגיה קלינית. לפי העתירה, מדי שנה מסיימים כאלף בוגרים את לימודיהם לתואר ראשון בפסיכולוגיה באוניברסיטאות שבישראל, ואולם רק שישים בוגרים לערך יכולים להתקבל מדי שנה ללימודים לתואר מוסמך בפסיכולוגיה קלינית בכל האוניברסיטאות שבישראל, ומספר זה אינו גדל מזה שנים. האם אין זה ראוי להרחיב את האפשרות לרכוש השכלה גבוהה בישראל, איש איש לפי נטיית ליבו, והאם אין אפשרות כזאת מתבקשת כאחד ההיבטים של חופש העיסוק? כמו-כן, הפירוש הרחב, המאפשר להכיר גם בשלוחות בישראל של מוסדות בחוץ-לארץ, עשוי להוסיף גוונים להשכלה הגבוהה ולהגביר את התחרות בין המוסדות האקדמיים בישראל, וכך אף להעלות את רמת ההכשרה שהם מקנים, שהרי קנאת מוסדות תוסיף חכמה.

בפועל הוקמו בישראל, בשנים האחרונות, שלוחות רבות של מוסדות רבים בחוץ -לארץ, לא רק בתחום הפסיכולוגיה אלא גם בתחומים אחרים. האם ניתן מבחינה מעשית, או ראוי מבחינה עקרונית, להחזיר את הגלגל אחורנית? והרי יש שלוחות שאפילו זכו לאישור מאת המועצה להשכלה גבוהה. העתונות מפרסמת מודעות של שלוחות כאלה, המציעות לימודים לתואר אקדמי בתחומים שונים, ומכריזות, כי הן פועלות בישראל באישור המועצה להשכלה גבוהה ועל-פי כלליה. נראה שאפילו הממשלה מוכנה, מבחינה עקרונית, להכיר בקיום ובמעמד של שלוחה בישראל של מוסד בחוץ-לארץ. ראה הצעת חוק לשכת עורכי-הדין (תיקון מספר 25), התשנ"ח-1997 {ה"ח התשנ"ח, 2667, עמוד 158}.

מהו, אם-כן, הדין: פירוש צר או פירוש רחב לסעיף 215(2) לחוק הפסיכולוגים? אפשר להשאיר שאלה זאת בצריך עיון, ב- בג"צ 9486/96 {איילון ליאת ו- 22 אח' נ' ועדת הרישום, פ"ד נב(1), 166 (1998), (ייקרא להלן:"עניין איילון ליאת")} אימצו המשיבים, למעשה, את הפירוש הרחב: ועדת הרישום אינה פוסלת את האפשרות להכיר בשלוחה ישראלית של מוסד בחוץ-לארץ לצורך סעיף 15(2) לחוק הפסיכולוגים. אלא מאי? היא טוענת, כי שלוחת האוניברסיטה אינה עומדת במבחנים שנקבעו לצורך הכרה על-ידי ועדת הרישום.

התנאים של ועדת הרישום להכרה בשלוחה
כדי ששלוחה בישראל תזכה להכרה כמוסד בחוץ-לארץ, לפי סעיף 15(2) לחוק הפסיכולוגים, עליה לעמוד במבחן כפול: סובייקטיבי ואובייקטיבי. מבחינה זאת ההכרה בשלוחה דומה להכרה באוניברסיטה עצמה.

לפי המבחן הסובייקטיבי, על המוסד בישראל להיות מוכר כשלוחה על-ידי האוניברסיטה בחוץ-לארץ. האם שלוחת האוניברסיטה עומדת במבחן הסובייקטיבי.

בעניין איילון ליאת, ועדת הרישום השיבה, תחילה, בשלילה. אולם תוך כדי ההתדיינות התברר, כי יש להשיב על השאלה בחיוב. האוניברסיטה שיגרה משלחת מארצות-הברית כדי לבדוק את המוסד בישראל, ולאחר בדיקה אישרה האוניברסיטה, כי היא מכירה בו כשלוחה של האוניברסיטה. משמעות ההכרה היא, בין-היתר, כי מי שיסיים בשלוחה את תכנית הלימודים לקבלת תואר מוסמך לפסיכולוגיה קלינית, יקבל תואר כזה מאת האוניברסיטה עצמה. יתירה מזאת. לאחרונה קיבלה האוניברסיטה הכרה בשלוחת האוניברסיטה בישראל מאת גוף המפקח על מוסדות להשכלה גבוהה בארה"ב (Association of Colleges and Schools Middle States) שהיא גוף מסונף אל ה- .Commission on Higher Education המסקנה היא, כי שלוחת האוניברסיטה בישראל עומדת במבחן הסובייקטיבי: היא מוכרת כשלוחה על-ידי האוניברסיטה בחוץ-לארץ.

אולם בכך אין די. שלוחת האוניברסיטה חייבת לעמוד גם במבחן אובייקטיבי. לפי מבחן זה, המוסד בישראל חייב להיות, הלכה למעשה, חלק מן המוסד בחוץ-לארץ מבחינת המבנה והמהות, כלומר, מבחינת הקשרים הארגוניים, הכפיפות בעניינים מינהליים ובעניינים אקדמיים, התוכן והרמה של הלימודים. הצורך במבחן אובייקטיבי, נוסף למבחן הסובייקטיבי, נובע מן האפשרות שיהיה מוסד בחוץ-לארץ, ולאו דווקא בארה"ב, שיהיה מוכן לתת למוסד בישראל הכרה כשלוחה מתוך שיקולים של יוקרה או כלכלה, אף אם המוסד בישראל אינו חלק אמיתי מן המוסד בחוץ-לארץ, ובלי להקפיד על התוכן והרמה של הלימודים בשלוחה.

המבחן האובייקטיבי נועד להבטיח, כי השלוחה תהיה שלוחה, ולא איבר מדולדל, והמוסד בחוץ-לארץ יהיה אחראי, למעשה ולא רק להלכה, שתלמידי השלוחה, אף אם יעסקו במקצועם בישראל ולא בחוץ-לארץ, יקבלו הכשרה ראויה, מבחינת התוכן והרמה, כמו תלמידי המוסד בחוץ-לארץ.

ועדת הרישום קבעה, כבר לפני שנים, מסמך שנקרא תדריך כללי לגבי התנאים הנדרשים לשם רישום בפנקס הפסיכולוגים. הוועדה ציינה, במבוא לתדריך, כי לפי חוק הפסיכולוגים יכול להירשם בפנקס הפסיכולוגים בעל תואר מוסמך לפסיכולוגיה {או תואר גבוה ממנו} מחוץ-לארץ, אשר ועדת הרישום הכירה בו כשווה ערך לתואר ישראלי. בהמשך פירטה הוועדה חמישה נתונים המשמשים אותה לצורך הערכת תואר בחוץ-לארץ. הנתון הראשון הוא זה:

האם התואר ניתן על-ידי מוסד מוכר לצורך הענקת תואר שני בפסיכולוגיה והאם התואר הוא בפסיכולוגיה? שאר הנתונים עוסקים בהיקף של שעות ההוראה {הרצאות וסמינרים}; הנושאים שנלמדו; האם נכתבה תיזה; משך הלימודים.

בשנת 1996 הוסיפה ועדת הרישום לתדריך שני נתונים. האחד קובע, כי ועדת הרישום אינה מכירה במוסד המקיים לימודים בהתכתבות. השני, הוא סעיף ז' לתדריך, הקובע כך:

"מוסד מחו"ל המקיים לימודיו בישראל, מבלי שיהא מוכר על-ידי המועצה להשכלה גבוהה בארץ, איננו מוכר על-ידי ועדת הרישום."

על יסוד סעיף ז' לתדריך סירבה ועדת הרישום לבדוק אם שלוחת האוניברסיטה ממלאת אחר יתר הנתונים שנקבעו בתדריך לצורך הכרה בתואר כשווה ערך לתואר הניתן על-ידי מוסדות להשכלה גבוהה בישראל. ועדת הרישום הפנתה את האוניברסיטה אל המועצה להשכלה גבוהה, בהתאם לסעיף ז' לתדריך, כדי שתבקש את הכרת המועצה. ללא הכרת המועצה, אין ועדת הרישום מוכנה לבדוק אם התואר מוסמך בפסיכולוגיה קלינית, שיינתן על-ידי שלוחת האוניברסיטה, יהיה שווה ערך לתואר המקביל הניתן על-ידי המוסדות להשכלה גבוהה בישראל.

ומה נדרש משלוחה בישראל של מוסד בחוץ-לארץ לצורך הכרה על-ידי המועצה להשכלה גבוהה? המועצה להשכלה גבוהה קבעה {ביום 15.07.97} כללים לצורך מתן אישור פעולה לשלוחות בישראל של אוניברסיטאות בחוץ-לארץ. בין-היתר קובעים הכללים, כי "השלוחה היא זרוע ארוכה של מוסד-האם בחוץ-לארץ, הנושא בלעדית באחריות האקדמית, ואינה מהווה מוסד או גוף ישראלי הפועל בישראל בחסותה של אוניברסיטה מחו"ל"; כי משך הלימודים המינימלי בשלוחה יהיה שישה סמסטרים אקדמיים מלאים לתואר ראשון ולא פחות משני סמסטרים אקדמיים מלאים לתואר שני; כי "לפחות מחצית {50%} משעות ההוראה בתכנית הלימודים בשלוחה תיעשה על-ידי חברי סגל אקדמי ממוסד-האם המלמדים במשרה מלאה במוסד-האם בחוץ-לארץ"; כי "הבחינות שתיערכנה בשלוחה תהיינה זהות בתוכן ובצורה לבחינות שמקיים מוסד-האם בתכניות המקבילות בין כתליו. כל הבחינות וכל העבודות של תלמידי השלוחה תיכתבנה בשפת המקום של מוסד-האם ותיבדקנה גם על-ידי מורים מסגל ההוראה הקבוע של מוסד-האם".

בעניין איילון ליאת, האוניברסיטה סירבה לפנות אל המועצה להשכלה גבוהה כדי לבקש ממנה הכרה בהתאם לסעיף ז' בתדריך. ויש טעם לסירוב. מן הבחינה המעשית, נראה כי שלוחת האוניברסיטה אינה מקיימת חלק מן התנאים שנקבעו על-ידי המועצה להשכלה גבוהה, למשל, את התנאי הדורש, כי לפחות מחצית משעות ההוראה בשלוחה יינתנו על-ידי חברי הסגל של האוניברסיטה המלמדים במשרה מלאה באוניברסיטה בחוץ-לארץ.

נראה, לכן, כי שלוחת האוניברסיטה חוששת שלא תקבל הכרה מן המועצה להשכלה גבוהה. מכל מקום, היא טענה, כי הדרישה של ועדת הרישום, למילוי התנאים שנקבעו על-ידי המועצה להשכלה גבוהה, אינה חוקית. לדעתה, סעיף ז' בתדריך, המתנה את הרישום בפנקס הפסיכולוגים בכך שהמוסד הנותן את התואר "יהא מוכר על-ידי המועצה להשכלה גבוהה", אינו מתיישב עם סעיף 15(2) לחוק הפסיכולוגים. לכן, טענה האוניברסיטה, כי סעיף זה פסול ובטל.

האוניברסיטה ביססה את בקשתה לפסול את סעיף ז' לתדריך על שלוש טענות:

ראשית, לגבי המועצה להשכלה גבוהה: לפי הטענה, אין למועצה סמכות לגבי מוסדות בחוץ-לארץ, ומשום כך אף אין לה סמכות לקבוע תנאים לצורך הכרה בשלוחה בישראל של מוסד בחוץ-לארץ.

שנית, לגבי וועדת הרישום: לפי הטענה, הסמכות להכיר במוסד בחוץ-לארץ, לצורך סעיף 15(2) לחוק הפסיכולוגים, מוקנית לוועדת הרישום, והוועדה אינה רשאית להעביר את הסמכות אל המועצה להשכלה גבוהה, אלא היא בעצמה חייבת להפעיל סמכות זאת.

שלישית, לגבי התנאים להכרה בשלוחת מוסד בחוץ-לארץ: לפי הטענה, התנאים שנקבעו על-ידי המועצה להשכלה גבוהה לצורך זה פגומים בשיקולים זרים ובחוסר סבירות.

סמכות המועצה להשכלה גבוהה
בעניין איילון ליאת, הטענה הראשונה של האוניברסיטה היתה, כאמור, כי המועצה להשכלה גבוהה נעדרת סמכות לגבי מוסדות בחוץ-לארץ. מהי, אם-כן, סמכות המועצה להשכלה גבוהה לגבי מוסדות להשכלה גבוהה הפועלים בחוץ-לארץ או לגבי שלוחות של מוסדות כאלה הפועלות בישראל.

חוק המועצה להשכלה גבוהה כפי שמקובל לגבי חוקים בדרך-כלל , הוא בעל תחולה טריטוריאלית. סעיף 3 לחוק הפסיכולוגים קובע, כי המועצה להשכלה גבוהה היא "המוסד הממלכתי לענייני השכלה גבוהה במדינה". קרי וכתיב: במדינה ולא מחוץ למדינה. אין בו הוראה המחילה אותו על מוסדות מחוץ לישראל, ואף אין בו הוראה המקנה למועצה להשכלה גבוהה סמכות לגבי מוסדות כאלה. כאשר סעיף 9 לחוק הפסיכולוגים קובע, כי "המועצה רשאית להכיר במוסד פלוני כמוסד להשכלה גבוהה", הכוונה היא למוסד בישראל, להבדיל ממוסד בחוץ-לארץ. אין, כמדומה, מי שטוען אחרת.

אולם שאלה היא אם חוק המועצה להשכלה גבוהה חל על שלוחות בתוך ישראל של מוסדות מחוץ לישראל. האם החוק מקנה למועצה להשכלה גבוהה סמכות לגבי שלוחות כאלה, כגון, שלוחת האוניברסיטה.
כאשר החוק נחקק, עדיין לא פעלו בישראל שלוחות של אוניברסיטאות בחוץ-לארץ. לכן אין בחוק תשובה מפורשת לשאלה זאת. מהי, אם-כן, התשובה המשתמעת.

לפני עשר שנים לערך מינתה המועצה להשכלה גבוהה ועדת-משנה, בראשותו של השופט {בדימוס} משה לנדוי, לבדוק את שאלת השלוחות בישראל של מוסדות בחוץ -לארץ. הוועדה חיוותה דעתה {ביום 21.08.88}, כי חוק המועצה להשכלה גבוהה, סעיף 21א) אוסר הקמת שלוחה בישראל על-ידי מוסד בחוץ-לארץ, אם הלימודים בשלוחה מובילים להענקת תואר אקדמי לתלמידים מישראל, ללא היתר מן המועצה להשכלה גבוהה.

זהו, לדעת הוועדה, לא רק הדין המצוי אלא גם הדין הרצוי. וכך אמרה הוועדה לעניין זה:

"ישנם גם מוסדות מחוץ-לארץ בעלי רמה מפוקפקת, עד כדי מוסדות המתקשטים בשמות מרשימים והם מעניקים תמורת תשלום סכום כסף נכבד מיני תארים מדומים, (Bogus Degrees) כך שבפעילותם יש משום הונאת הציבור. יש מן העומדים מאחורי פעילות פסולה כזאת הפועלים ללא כל אקרדיטציה מאת רשות רשמית בחוץ-לארץ. אבל גם כאשר היוזמים הצטיידו באקרדיטציה כלשהי, ובמיוחד כאשר המדובר במדינה מחמישים המדינות של ארצות-הברית, עדיין קיים כר נרחב למעשי תרמית."

מטעם זה, וכדי למנוע ציפיות לעיסוק במקצוע טעון רישוי על יסוד תואר אקדמי מדומה, הגיעה הוועדה למסקנה שיש צורך בפיקוח על השלוחות מטעם המועצה להשכלה גבוהה.

אולם לאחר שנים אחדות, בעקבות בקשה של שר החינוך, התרבות והספורט לקבלת חוות-דעת בשאלה זאת, הגיע היועץ המשפטי לממשלה {מר מיכאל בן-יאיר} למסקנה אחרת. בחוות-הדעת {מיום 16.11.94} סיכם היועץ המשפטי לממשלה את דעתו כך:

"המועצה להשכלה גבוהה אינה מוסמכת לפקח על פעילותם של שלוחות וסניפים המבטיחים ליתן תואר אקדמי מטעמו של מוסד זר או ליתן נקודות זיכוי לקראת קבלת תואר כאמור. פרשנות זו נלמדת מלשון החוק, מתכליתו ומהקשרו החוקתי.
עם-זאת, יש, לכאורה, טעם לפגם בכך ששלוחות וסניפים של מוסדות זרים מוצאים מפיקוחה של המועצה, רק בשל כך שהמחוקק לא צפה בשעתו את האפשרות, שמוסדות זרים יחזרו על פתחי סטודנטים ישראליים. היעדר השגחה ופיקוח עלולים לגרום לפגיעה בציבור הרחב, העלול להבין שלא כהלכה את מעמדם של מוסדות אלה."

ברור, כי הפירושים שניתנו לחוק המועצה להשכלה גבוהה על-ידי המועצה להשכלה גבוהה מצד אחד ועל-ידי היועץ המשפטי לממשלה מצד שני, אינם מחייבים את בית-המשפט. אין זה ראוי שבית-המשפט יכריע בין פירוש זה לפירוש זה.

בעניין איילון וליאת, קבע בית-המשפט, כי המועצה להשכלה גבוהה אינה מוסמכת להחליט אם לתת או לא לתת "הכרה" {או "היתר"} לאוניברסיטה או לשלוחת האוניברסיטה. פועל יוצא הוא, כי המועצה אף אינה מוסמכת להחליט אם האוניברסיטה או שלוחת האוניברסיטה הן "מוסד בחוץ-לארץ" לצורך סעיף 15(2) לחוק הפסיכולוגים.

מה ההשלכה של מסקנה זאת על סעיף ז' לתדריך, הקובע, כי ועדת הרישום לא תכיר במוסד בחוץ-לארץ המקיים לימודים בישראל "מבלי שיהא מוכר על-ידי המועצה להשכלה גבוהה בארץ". כיוון שהמועצה להשכלה גבוהה אינה מוסמכת לתת "הכרה" למוסדות בחוץ-לארץ, יוצא שסעיף ז' לתדריך, לפי פשוטו של מקרא, מוטעה ומטעה.
אולם, גם אם אין למועצה להשכלה גבוהה סמכות להחליט בדבר הכרה או היתר למוסדות בחוץ-לארץ, או שלוחות בישראל של מוסדות בחוץ-לארץ, אין פירוש הדבר שאין לה כל סמכות לגבי מוסדות או שלוחות כאלה. חוק המועצה להשכלה גבוהה מקנה למועצה סמכות כללית, נוסף לסמכויות מיוחדות המפורטות בחוק, וכך הוא אומר בסעיף 3:

"המועצה היא המוסד הממלכתי לענייני השכלה גבוהה במדינה, והיא תמלא את התפקידים המוטלים עליה לפי חוק זה."

הנפקות של סעיף זה חורגת מגדר הצהרה בעלמא. היא מקנה למועצה, לא רק מעמד, אלא גם תפקיד. התפקיד הוא קידום ההשכלה הגבוהה בישראל. זהו תפקיד רחב. במסגרת תפקיד זה היא מוסמכת לעסוק בכל עניין שיש לו קשר להשכלה גבוהה במדינה. אמנם אין לה סמכות לקבוע איסורים, להטיל חובות או לפגוע בזכויות, אלא אם החוק העניק לה סמכות כזאת בלשון ברורה. אך יש לה סמכות לעשות פעולות אחרות בתחום ההשכלה הגבוהה, מכוח המעמד שהחוק מקנה לה, אף אם לא נקבעו בחוק בלשון מפורשת כתפקידים של המועצה. כך, לדוגמה, המועצה מוסמכת לקיים קשר עם גופים מקבילים או עם מוסדות להשכלה גבוהה בחוץ-לארץ, ליזום ולארגן כנסים, לערוך ולפרסם מחקרים, להכין תכניות לפיתוח ההשכלה הגבוהה בישראל, ועוד.

בין-היתר, המועצה להשכלה גבוהה מוסמכת גם לערוך בירורים, לגבש עמדה ולחוות דעה לגבי המוסדות להשכלה גבוהה בחוץ-לארץ או לגבי שלוחות של מוסדות כאלה הפועלות בישראל, ככל שהדבר עשוי לסייע למועצה במילוי תפקידה כמוסד הממלכתי לענייני השכלה גבוהה בישראל.

אכן, בדרך-כלל המועצה להשכלה גבוהה כשירה ומסוגלת לערוך בירורים כאלה יותר מכל מוסד אחר בישראל, ובירורים כאלה עשויים להיות חשובים לקידום ההשכלה הגבוהה בישראל. כך, לדוגמה, בירורים לגבי המעמד והמשקל של תארים אקדמיים הניתנים על-ידי מוסדות בחוץ-לארץ עשויים לסייע למוסדות בישראל להחליט אם לקבל בעלי תארים כאלה ללימודים מתקדמים במוסדות להשכלה גבוהה בישראל.

ואם כך לגבי תארים הניתנים על-יסוד לימודים במוסדות בחוץ-לארץ, ודאי שכך גם לגבי תארים הניתנים על-יסוד לימודים בשלוחות של מוסדות כאלה בישראל. יתירה-מכך. בירורים כאלה עשויים לסייע, לא רק בידי מוסדות להשכלה גבוהה בישראל, אלא גם בידי מוסדות אחרים בישראל, בהם גופים ממשלתיים שונים, לרבות גופים שתפקידם להחליט אם להכיר בתארים אקדמיים הניתנים על-ידי מוסדות בחוץ-לארץ לצורך עיסוקים במקצועות שונים בישראל, כגון, לצורך עיסוק בפסיכולוגיה. הסיוע למוסדות כאלה במילוי התפקידים המוטלים עליהם מכוח החוק, ככל שהתפקיד נוגע להשכלה גבוהה, אף הוא נכלל במסגרת התפקיד הרחב המוטל על המועצה להשכלה גבוהה בסעיף 3 לחוק המועצה להשכלה גבוהה, כמוסד הממלכתי לענייני השכלה גבוהה בישראל.

כאמור, המועצה להשכלה גבוהה קבעה לעצמה {ביום 15.07.97} כללים לצורך מתן אישור פעולה לשלוחות בישראל של אוניברסיטאות בחוץ-לארץ. על יסוד כללים אלה דנה המועצה בבקשות המופנות אליה על-ידי שלוחות של מוסדות בחוץ-לארץ ומחליטה אם לתת לשלוחה אישור פעולה בישראל. אישור פעולה אינו הכרה או היתר לפי חוק המועצה להשכלה גבוהה. מסתבר, כי המועצה סבורה, בעקבות חוות-הדעת של היועץ המשפטי לממשלה, כי אין היא מוסמכת לתת הכרה או היתר לשלוחות של מוסדות בחוץ-לארץ. אם כך, נראה, כי הכללים לאישור פעולה נקבעו במסגרת התפקיד של המועצה כמוסד הממלכתי לענייני השכלה גבוהה בישראל.

אך מהו אישור פעולה: מה התוקף ומה המעמד שלו? חוק המועצה להשכלה גבוהה אינו מדבר על אישור פעולה לשלוחות. האם אסור לשלוחה לפעול בישראל ללא אישור כזה? גם אם אין לכללים אלה מעמד של כללים מחייבים, כמעמדם של כללים אחרים שהמועצה מוציאה מכוח החוק, ולפיכך גם אין יסוד לקרוא להם בשם כללים "לאישור פעולה", אין סיבה שלא לראות בהם הנחיות מינהליות. ידוע היטב, כי כל גוף מינהלי רשאי להוציא הנחיות, שאף אם אין להן כוח מחייב, יש בהן כדי להנחות אותו בהפעלת סמכותו. בהתאם לכך, גם המועצה להשכלה גבוהה יכולה להוציא לעצמה הנחיות שינחו אותה במילוי תפקידה כמוסד הממלכתי לענייני השכלה גבוהה בישראל.

במסגרת תפקיד זה היא יכולה להסתייע בהנחיות כאשר היא מתבקשת לחוות דעה בשאלת המעמד והמהות של שלוחת מוסד בחוץ-לארץ הפועלת בישראל.

לסיכום, המועצה להשכלה גבוהה רשאית להיענות לפניה של מוסד להשכלה גבוהה, וכן גם לפניה של רשות מינהלית, ולחוות-דעתה בשאלת המעמד והמהות של שלוחת מוסד בחוץ-לארץ הפועלת בישראל, ולצורך חוות-הדעת רשאית המועצה להסתייע בהנחיות שהיא קבעה לעצמה, כלומר, בכללים לאישור פעולה.

הסמכות של ועדת הרישום
בעניין איילות איילת, האוניברסיטה, שנמצאה צודקת בטענה הראשונה שלה, באשר לסמכות המועצה להשכלה גבוהה לגבי הכרה בשלוחת מוסד בחוץ-לארץ הפועלת בישראל, העלתה טענה שניה: כי לפי סעיף 15(2) לחוק הפסיכולוגים, הסמכות להכיר במוסד בחוץ-לארץ מוקנית לוועדת הרישום, וכי ועדת הרישום אינה רשאית להעביר את הסמכות אל המועצה להשכלה גבוהה.

סעיף 15(2) לחוק הפסיכולוגים אינו קובע במפורש מי מוסמך להחליט אם להכיר או שלא להכיר במוסד בחוץ-לארץ לצורך סעיף זה. הסעיף, לפי לשונו, מקנה סמכות לוועדת הרישום להכיר בתואר מסויים כשווה ערך לתואר הניתן מאת מוסד להשכלה גבוהה בישראל. כך ולא יותר מכך. אולם, לפי סעיף זה, תנאי מוקדם הוא להפעלת הסמכות על-ידי ועדת הרישום, שהתואר ניתן מאת "מוסד בחוץ-לארץ." בדרך-כלל , כאשר חוק מקנה סמכות לרשות מסויימת, ומתנה את הפעלת הסמכות בקיום תנאים מוקדמים, מוסמכת אותה רשות לקבוע בכל מקרה ומקרה אם התקיימו התנאים המוקדמים שנקבעו בחוק {ראה: י' זמיר הסמכות המינהלית (695-692), (1996)}. המסקנה היא, אם-כן, שהסמכות להחליט אם שלוחה בישראל היא בגדר מוסד בחוץ-לארץ, לצורך סעיף 15(2) לחוק הפסיכולוגים, מוקנית לוועדת הרישום.

אולם ועדת הרישום קבעה, בסעיף ז' לתדריך, כי היא לא תכיר בשלוחה של מוסד בחוץ-לארץ שלא הוכרה על-ידי המועצה להשכלה גבוהה.

המשמעות של סעיף ז' לתדריך היא, לפי פשוטו של מקרא, שוועדת הרישום העבירה את שיקול-הדעת בשאלה אם להכיר בשלוחה כמוסד בחוץ-לארץ, שסעיף 15(2) לחוק הפסיכולוגים הפקיד בידיה, לידי המועצה להשכלה גבוהה. האם ועדת הרישום רשאית לעשות כן.

אין בחוק הפסיכולוגים הוראה מפורשת המרשה לוועדת הרישום להעביר את סמכותה לגוף אחר. אמנם, במקרים רבים, גם בהיעדר הוראה מפורשת, ניתן להסיק מן החוק, כי רשות מינהלית רשאית לאצול את סמכותה, במיוחד באצילה אנכית אל מי שכפוף לה בהיררכיה המינהלית. אך לא כך במקרה שלפנינו {עניין איילון איילת}. כאן הופקדה הסמכות על-ידי החוק בידי ועדת הרישום, שהחוק קבע לה הרכב מיוחד, ואין זה סביר או ראוי להסיק מן החוק שוועדת הרישום רשאית להעביר את סמכותה אל גוף אחר, כמו המועצה להשכלה גבוהה, שאף אינה חלק מן הממשלה {ראה י' זמיר הסמכות המינהלית (576-564), (1996)}. הווי אומר, ועדת הרישום, היא עצמה, חייבת לשקול בכל מקרה אם להכיר במוסד מסויים כמוסד בחוץ-לארץ לצורך סעיף 15(2) לחוק הפסיכולוגים.

המסקנה היא, שסעיף ז' לתדריך, ככל שהוא קובע, כי ועדת הרישום לא תכיר במוסד לצורך סעיף 15(2) לחוק הפסיכולוגים, אלא אם המוסד הוכר על-ידי המועצה להשכלה גבוהה, הוא פסול ובטל.

עם-זאת, גם כאשר רשות מינהלית אינה רשאית לאצול את סמכותה לגוף אחר, בדרך-כלל היא רשאית להתייעץ עם גוף אחר בקשר להפעלת סמכותה {ראה י' זמיר הסמכות המינהלית (833), (1996)} ואילך. בהתאם לכך, ועדת הרישום רשאית להתייעץ במועצה להשכלה גבוהה בשאלה מה הם התנאים הראויים לצורך הכרה בשלוחה כמוסד בחוץ-לארץ, לפי סעיף 15(2) לחוק הפסיכולוגים, אם לגבי שלוחות בדרך-כלל ואם לגבי שלוחה מסויימת.

אמנם, גם החלטה של רשות מינהלית לבקש עצה מגוף אחר, כמו כל החלטה מינהלית, צריכה לעמוד במבחנים של ענייניות וסבירות. אין רשות מינהלית רשאית לבקש עצה מגוף שאין לו שום קשר ענייני לנושא הנדון. כך, למשל, בדרך-כלל אין רשות מינהלית רשאית לבקש עצה ממפלגה מסויימת, שכן שיקולים מפלגתיים הם שיקולים זרים ופסולים. אולם ברור, כי ועדת הרישום רשאית לבקש עצה מן המועצה להשכלה גבוהה, שהיא המוסד הממלכתי לענייני השכלה גבוהה במדינה, בכל הנוגע לעניינים אלה.

אלא שעצה היא רק עצה. משמע, עצה אינה פוטרת את הרשות המוסמכת מן החובה להפעיל, היא עצמה, את שיקול-דעתה. הרשות המוסמכת חייבת לשקול את העצה ולהחליט אם ראוי, בנסיבות המקרה, לקבל את העצה או לדחותה. {ראה לדוגמה, בג"צ 144/50 שייב נ' שר הביטחון, פ"ד ה 399, 406 (1951)}. וכך גם חייבת ועדת הרישום לנהוג כלפי עצה של המועצה להשכלה גבוהה בנוגע להכרה בשלוחה של מוסד בחוץלארץ מכוח סעיף 15(2) לחוק הפסיכולוגים.

הוא הדין, לא רק באשר לעצה של המועצה להשכלה גבוהה לגבי שלוחה מסויימת, אלא גם באשר למדיניות או הנחיות של המועצה להשכלה גבוהה לגבי שלוחות בדרך-כלל . מדיניות או הנחיות של המועצה להשכלה גבוהה הינן, מבחינתה של ועדת הרישום, בגדר עצה קיבוצית. כשם שוועדת הרישום רשאית לאמץ לעצמה עצה לגבי שלוחה מסויימת, כך היא רשאית לאמץ לעצמה עצה לגבי קבוצה או סוג של שלוחות או לגבי שלוחות בדרך-כלל . בהתאם לכך, רשאית ועדת הרישום לאמץ לעצמה, אם תראה לנכון, את הכללים לאישור פעולה של שלוחות כפי שנקבעו על-ידי המועצה להשכלה גבוהה. אם ועדת הרישום תאמץ לעצמה כללים אלה, יעשו הכללים להנחיות של ועדת הרישום עצמה.

האם לא כך עשתה ועדת הרישום כאשר קבעה את סעיף ז' לתדריך? התשובה שלילית. יש הבדל מהותי בין המצב כיום, לפי סעיף ז' לתדריך, בו ועדת הרישום מבטלת רצונה מפני רצונה של המועצה להשכלה גבוהה, לבין מצב בו ועדת הרישום קובעת לעצמה הנחיות, אפילו הן זהות להנחיות של המועצה.

ההבדל מתייחס לשיקול-הדעת של ועדת הרישום. לפי המצב כיום, ועדת הרישום אינה מפעילה כלל שיקול-דעת משלה, כאשר היא מתבקשת להכיר בשלוחה מסויימת, אלא היא מתנה את ההכרה על-ידה בהכרה קודמת על-ידי המועצה. לעומת-זאת, אם ועדת הרישום תאמץ לעצמה את הכללים לאישור פעולה כהנחיות שלה, יהיה עליה להפעיל את שיקול-דעתה בהתאם להנחיות, בכל מקרה בו תתבקש להכיר בשלוחה מסויימת.

במסגרת שיקול-דעתה, יהיה עליה גם לשקול אם אין זה ראוי, בנסיבות מיוחדות, לסטות מן ההנחיות. משמע, האפשרות קיימת שוועדת הרישום תשתכנע במקרה מסויים, כי ראוי, בשל נסיבות מיוחדות, לתת הכרה לשלוחה אף אם השלוחה אינה מקיימת את כל התנאים שנקבעו בהנחיות. וכמובן, שיקול-הדעת של ועדת הרישום יהיה כפוף, בכל מקרה ומקרה, לביקורת שיפוטית.

בעניין איילון איילת, המסקנה היא, שהאוניברסיטה והעותרים צודקים גם בטענה השניה שלהם. ועדת הרישום טעתה כאשר סירבה לדון בבקשה של שלוחת האוניברסיטה לקבל הכרה כמוסד בחוץ-לארץ, והפנתה את השלוחה אל המועצה להשכלה גבוהה, כדי לבקש ממנה הכרה. על-פי החוק, ועדת הרישום היתה חייבת, היא עצמה, לשקול ולהחליט אם לתת לשלוחת האוניברסיטה הכרה כמוסד בחוץ-לארץ, לפי סעיף 15(2) לחוק הפסיכולוגים.
הטענה השלישית של האוניברסיטה והעותרים בעניין איילון איילת היתה, כי ועדת הרישום, כאשר היא שוקלת אם להכיר בשלוחה כמוסד בחוץ-לארץ, אינה רשאית להנחות עצמה על-פי הכללים לאישור פעולה שנקבעו על-ידי המועצה להשכלה גבוהה, גם אם היא מחליטה לאמץ כללים אלה כהנחיות שלה, שכן כללים אלה פגומים בשיקולים זרים ובחוסר סבירות.

אכן, הנחיות של כל רשות מינהלית, תהיינה אשר תהיינה, חייבות לעמוד במבחן הענייניות ובמבחן הסבירות, כמו כל החלטה מינהלית. שיקולים בלתי-ענייניים או חוסר סבירות יש בהם כדי לפסול הנחיות מינהליות {ראה: י' דותן הנחיות מינהליות (181-179), (1996)}. כך גם, כמובן, לגבי הנחיות של ועדת הרישום.

מכאן השאלה אם הכללים לאישור פעולה שנקבעו על-ידי המועצה להשכלה גבוהה, אם יאומצו על-ידי ועדת הרישום, יעמדו במבחני הענייניות והסבירות. למשל, אחד הכללים דורש, כי לפחות מחצית משעות ההוראה בתכנית הלימודים בשלוחה תינתן על-ידי מורים המלמדים במשרה מלאה במוסד-האם בחוץ-לארץ. האם כלל זה עומד במבחן הסבירות.

ב- בג"צ 2087/97 {מודום יעוץ והכוונה בע"מ נ' המועצה להשכלה גבוהה, פורסם באתר האינטרנט נבו (07.08.97)}, ביקשו העותרים להקים בישראל שלוחה של מוסד בחוץ-לארץ. הם תקפו כללים אחדים שנקבעו על-ידי המועצה להשכלה גבוהה בכללים לאישור פעולה של שלוחות. בין-היתר תקפו העותרים את הכלל הדורש, כי לפחות מחצית משעות ההוראה בתכנית הלימודים בשלוחה תינתן על-ידי מורים המלמדים במשרה מלאה במוסד האם בחוץ-לארץ. בית-המשפט, בפסק-דין קצר, פסק כך:

"נחה דעתנו שאין עילה מספקת להתערב בשיקול-דעתה של המשיבה... בעיקרון השאלה היא של שיקול-דעת, וחרף טענות העותרת איננו סבורים שהצגת דרישות-הסף על-ידי המשיבה הן מעבר למידה הראויה, לשם קיום תכלית ראויה."

פסק-דין זה אינו סותם את הגולל על הטענה שהכללים לאישור פעולה נגועים בשיקולים זרים ובחוסר סבירות, כשהטענה מועלית בהקשר אחר על-ידי עותרים אחרים.

עם-זאת, קבע בית-המשפט בעניין איילון ליאת, כי אין זה ראוי שבית-המשפט ידון ויפסוק בשאלה אם הכללים לאישור פעולה נגועים בשיקולים זרים או בחוסר סבירות.

ראשית, מדובר בכללים שנקבעו על-ידי המועצה להשכלה גבוהה, אך האוניברסיטה והעותרים לא צירפו את המועצה כמשיבה לעתירה, ולכן השיקולים שהנחו את המועצה בקביעת הכל4לים לא הוצגו בפני בית-המשפט.

שנית, האוניברסיטה והעותרים, שטענו, כי התניית ההכרה על-ידי הוועדה בהכרה קודמת על-ידי המועצה להשכלה גבוהה לוקה בשיקולים זרים ובחוסר סבירות, לא טענו כנגד כללים מסויימים מבין הכללים לאישור פעולה, כי אף הם לוקים בשיקולים זרים או בחוסר סבירות. כיוון שכך, לאה היתה בפני בית-המשפט תשתית לצורך הכרעה בשאלה אם אמנם הכללים לאישור פעולה, כולם או חלקם, לוקים בשיקולים זרים או בחוסר סבירות {בג"צ 9486/96 איילון ליאת ו- 22 אח' נ' ועדת הרישום, פ"ד נב(1), 166 (1998)}.

2. האם התואר שניתן מאת שלוחת אוניברסיטה, שהוא תואר מאת "מוסד בחוץ-לארץ" "שווה ערך" לתואר המקביל הניתן על-ידי מוסדות להשכלה גבוהה בישראל
ב- בג"צ 9486/96 {איילון ליאת ו- 22 אח' נ' ועדת הרישום, פ"ד נב(1), 166 (1998)} העותרים לא למדו לקבלת תואר מוסמך לפסיכולוגיה במוסד שהוכר כמוסד להשכלה גבוהה לפי חוק המועצה להשכלה גבוהה כאמור בסעיף 15(1) לחוק הפסיכולוגים. הם לא יוכלו להירשם בפנקס הפסיכולוגים אלא לפי סעיף 15(2) לחוק זה. כדי שיהיו כשירים להירשם בפנקס לפי סעיף זה, עליהם לקיים שני תנאים: ראשית, עליהם להיות בעלי תואר בפסיכולוגיה "שניתן מאת מוסד בחוץ-לארץ"; ושנית, על ועדת הרישום להכיר בתואר זה "כשווה ערך לתואר" מוסמך לפסיכולוגיה או תואר גבוה ממנו שניתן על-ידי מוסד שהוכר כמוסד להשכלה גבוהה לפי חוק המועצה להשכלה גבוהה.

עתירה זאת מוגבלת לתנאי הראשון בלבד, כלומר, לשאלה אם התואר מוסמך בפסיכולוגיה קלינית, שיינתן על-ידי שלוחת האוניברסיטה, יהיה תואר מאת "מוסד בחוץ-לארץ", כמשמעות הביטוי בסעיף 15(2) לחוק הפסיכולוגים. רק אם התשובה לשאלה זאת תינתן בחיוב, תתעורר השאלה השניה, כלומר, אם תואר זה יהיה "שווה ערך" לתואר המקביל הניתן על-ידי מוסדות להשכלה גבוהה בישראל.

השאלה מהו תואר "שווה ערך", כנדרש בסעיף 15(2) לחוק הפסיכולוגים, אינה מתעוררת בעתירה זאת.

בית-המשפט קבע, שוועדת הרישום טעתה כאשר סירבה לבדוק ולהחליט אם שלוחת האוניברסיטה ראויה להכרה כמוסד בחוץ-לארץ לפי סעיף 15(2) לחוק הפסיכולוגים.

אי-לכך, שומה על ועדת הרישום לבדוק, במהירות הראויה, את הבקשה להכרה שכבר הוגשה על-ידי שלוחת האוניברסיטה, אלא אם שלוחת האוניברסיטה תבקש להגיש בקשה חדשה לוועדת הרישום.

לצורך הבדיקה, רשאית ועדת הרישום לאמץ לעצמה את הכללים לאישור פעולה, שנקבעו על-ידי המועצה להשכלה גבוהה, ולעשות אותם הנחיות שלה עצמה. כללים אלה חייבים כמובן, לעמוד במבחן הענייניות ובמבחן הסבירות. השאלה אם הם עומדים במבחנים אלה לא נדונה בפסק-דין זה.
גם אם יתברר כי שלוחת האוניברסיטה אינה עומדת באופן מלא בכללים אלה, ואף בהנחה שהכללים עומדים במבחני הענייניות והסבירות, עדיין לא תהיה ועדת הרישום רשאית לדחות את הבקשה של שלוחת האוניברסיטה על-הסף. שכן, במקרה כזה, עדיין יהיה על ועדת הרישום לבדוק אם קיימות נסיבות מיוחדות המצדיקות סטיה מן הכללים והכרה בשלוחת האוניברסיטה כמוסד בחוץ-לארץ לצורך סעיף 15(2) לחוק הפסיכולוגים.

בדיקת השאלה אם להכיר בשלוחת האוניברסיטה כמוסד בחוץ-לארץ, אף אם היא אינה מקיימת את הכללים באופן מלא, בהכרח תגלוש גם לבדיקת השאלה אם התואר הניתן על-ידי השלוחה הוא שווה ערך לתואר הניתן על-ידי מוסד בישראל שהוכר על-ידי המועצה להשכלה גבוהה. יש קשר בין שתי השאלות: אם יתברר לוועדת הרישום כי התואר הניתן על-ידי שלוחת האוניברסיטה הינו שווה ערך כנדרש, יהיה בכך כדי להשליך גם על השאלה אם השלוחה ראויה להכרה כמוסד בחוץ-לארץ, אף אם אין היא מקיימת כלל זה או אחר מן הכללים.

לכן, בית-המשפט הציע לבעלי הדין, במהלך ההתדיינות, להפוך את הסדר הרגיל של בדיקת בקשה לפי סעיף 15(2) לחוק הפסיכולוגים. לפי סעיף זה, על ועדת הרישום להחליט, קודם כל, אם דין שלוחה בישראל כדין מוסד בחוץ-לארץ, ואחר כך, אם התשובה חיובית, להחליט אם התואר הניתן על-ידי אותו מוסד הוא שווה ערך לתואר הניתן על-ידי מוסד להשכלה גבוהה בישראל.

אולם, בנסיבות המיוחדות של המקרה שלפנינו, הציע בית-המשפט לבעלי הדין כי ועדת הרישום תניח לעת עתה לשאלה אם שלוחת האוניברסיטה ראויה להכרה כמוסד בחוץ-לארץ, ובמקום זאת תבדוק, בשלב הראשון, את השאלה אם התואר שיינתן על-ידי שלוחת האוניברסיטה יהיה שווה ערך לתואר הניתן על-ידי מוסד להשכלה גבוהה בישראל. ועדת הרישום נענתה להצעה, וקיבלה על עצמה לקיים בדיקה כזאת תוך חודשיים. אך העותרים, כיוון שאצה להם הדרך, לא היו מוכנים להמתין חודשיים עד שתיערך הבדיקה. לכן נפלה ההצעה ובית-המשפט נדרש לפסוק בשאלה אם וכיצד ראויה שלוחה בישראל להכרה כמוסד בחוץ-לארץ לפי סעיף 15(2) לחוק הפסיכולוגים.

העותרים, שעיקר בקשתם היתה להירשם בפנקס הפסיכולוגים לאחר שיקבלו את התואר מוסמך לפסיכולוגיה, ביקשו בעתירה, בין-היתר, שבית-המשפט יורה לאפשר להם להתחיל, עוד קודם לכן, את הפרקטיקום. לצורך זה הם צירפו לעתירה גם בקשה לצו ביניים, שיאפשר להם להתחיל את הפרקטיקום באופן מידי, אף לפני שבית-המשפט יתן פסק-דין בעתירה.

מהו הפרקטיקום? אינוברסיטאות הנותנות תואר מוסמך לפסיכולוגיה קלינית נוהגות לדרוש מתלמידיהן גם עבודה מעשית, במסגרת הלימודים, במוסדות לחולי נפש, בהדרכת פסיכולוגים במוסדות אלה ובפיקוח מורים של האוניברסיטה.

עבודה זאת ידועה בשם "פרקטיקום" {ראה: תקנה 1 לתקנות הפסיכולוגים (אישור תואר מומחה), התשל"ט-1979}. בהתאם לכך פנתה שלוחת האוניברסיטה, כבר לפני שפתחה את לימודי התואר השני בפסיכולוגיה, אל ארבעה מוסדות רפואיים העוסקים בבריאות הנפש, הם המשיבים 7-4, וביקשה שיסכימו לקלוט את תלמידיה לפרקטיקום. המוסדות הסכימו. או אז פנתה אליהם יושבת-ראש ועדת הרישום, בתוקף תפקידה כפסיכולוגית הראשית במשרד הבריאות, וציינה בפניהם, כי העותרים אינם לומדים במוסד מוכר, לפיכך אינם זכאים לעשות את הפרקטיקום. בעקבות פניה זאת, חזרו בהם המשיבים 7-4 מהסכמתם לאפשר לעותרים לעשות את הפרקטיקום.

העותרים טענו, כי מניעת האפשרות לעשות את הפרקטיקום פוגעת בהם.

משרד הבריאות טען, כי העיסוק בפרקטיקום הוא עיסוק בפסיכולוגיה וכי העותרים אינם עונים על-אף אחת משתי החלופות המאפשרות, לפי סעיף 2(ב) לחוק הפסיכולוגים. החלופה הראשונה {סעיף 2(ב)(1)) לחוק הפסיכולוגים} נועדה לשמש הוראת מעבר, כאשר חוק הפסיכולוגים נחקק בשנת 1977, ומזה שנים אין נוהגים על-פיה. מכל מקום, אין היא חלה על מי שסיים רק לאחרונה את לימודיו לתואר ראשון בפסיכולוגיה ועדיין לא התחיל לעסוק בפסיכולוגיה. גם החלופה השניה {סעיף 2(ב)(2) לחוק הפסיכולוגים}, אינה מתקיימת בעותרים, שהרי אין הם לומדים לתואר מוסמך בפסיכולוגיה במוסד שהוכר על-ידי המועצה להשכלה גבוהה.

העותרים והאוניברסיטה חלקו על פירוש זה. לדעתם סעיף 2(ב)(1) לחוק הפסיכולוגים אינו הוראת מעבר בלבד. הם טענו, כי סעיף זה מאפשר לכל בעל תואר ראשון לפסיכולוגיה לעסוק בפסיכולוגיה במשך שלוש שנים. אפשרות זאת קיימת ועומדת גם כיום ללא קשר למועד התחילה של חוק הפסיכולוגים ואם כך, מותר גם לעותרים לעסוק בפרקטיקום, אף שאין הם לומדים לקבלת תואר מוסמך לפסיכולוגיה במוסד שהוכר על-ידי המועצה להשכלה גבוהה.

בית-המשפט קבע, כי אין הוא צריך להכריע במחלוקת שניטשה בין בעלי הדין בשאלת הפרשנות של סעיף 2(ב)(1) לחוק הפסיכולוגים. ניתן להניח, לצורך הדיון, כי העותרים צודקים, משמע, שסעיף 2(ב)(1) לחוק הפסיכולוגים מתיר להם לעסוק בפסיכולוגיה כבר עכשיו. אם כך, האיסור הפלילי המוטל בסעיף 53(א)(1) לחוק הפסיכולוגים על עיסוק בפסיכולוגיה בניגוד לסעיף 2 אינו חל עליהם.

אך סילוק האיסור מעל העותרים אינו שקול כנגד הטלת חובה על משרד הבריאות. משרד הבריאות אינו מחוייב לשתף אותם, או לאפשר להם להשתתף, בטיפול הפסיכולוגי הניתן במסגרת המוסדות לבריאות הנפש. משרד הבריאות אינו מחוייב, בהקשר זה, אלא לפעול על יסוד שיקולים ענייניים, ללא הפליה ובאופן סביר. לכן השאלה היא, אם ההתנגדות של משרד הבריאות לעשיית הפרקטיקום על-ידי העותרים, לפני ששלוחת האוניברסיטה והתואר שהיא עתידה לתת הוכרו על-ידי ועדת הרישום, יש בה פגם הפוסל את ההתנגדות.

השיקול העיקרי של משרד הבריאות, בהתנגדותו לעשיית הפרקטיקום על-ידי העותרים בשלב זה, הוא שיקול ענייני: החשש מפני פגיעה במטופלים המופקדים בידיהם של עושי הפרקטיקום.

אכן, החשש מפני פגיעה במטופלים עלול לגרור פגיעה בעותרים, שכן העיכוב בהתחלת הפרקטיקום עלול לגרום עיכוב גם ברישום העותרים בפנקס הפסיכולוגים, אם יימצאו כשירים לרישום. אולם, אם מעמידים פגיעה זו כנגד פגיעה זו, אין יסוד לומר, כי האיזון שנערך על-ידי משרד הבריאות חורג ממתחם הסבירות.

במסגרת האיזון יש לזכור, כי העותרים התחילו את לימודיהם בשלוחת האוניברסיטה כאשר ידעו, או לפחות יכלו לברר ולדעת, כי השלוחה עדיין אינה מוכרת לפי חוק הפסיכולוגים וכי ההכרה בתואר שיקבלו מן האוניברסיטה, כפי שנדרש לפי החוק, אינה מונחת בקופסא. היה עליהם לקחת בחשבון את האפשרות שההליך הנדרש לצורך החלטה בשאלת ההכרה, ובכלל זה לצורך עשיית הפרקטיקום, יתמשך כפי שיידרש לפי הנסיבות. אכן, בפועל ההליך מתמשך זה זמן ניכר, הן בגלל בירורים והחלטות מצד האוניברסיטה והן בגלל בירורים והחלטות מצד משרד הבריאות, וכן גם בגלל ההתדיינות בפני בית-המשפט.

במצב זה, קבע בית-המשפט, כי הפגיעה שעלולה להיגרם לעותרים בשל התמשכות ההליך, בהנחה שבסוף ההליך יימצאו זכאים לרישום בפנקס הפסיכולוגים, אינה שקולה כנגד הפגיעה שעלולה להיגרם למטופלים אם העותרים יתחילו בפרקטיקום כבר עכשיו.

לפיכך החליט, בית-המשפט בתחילת הדיון, שלא להוציא צו ביניים המחייב את משרד הבריאות לאפשר לעותרים להתחיל בפרקטיקום באופן מידי, אף לפני שבית-המשפט הכריע בעתירה. לפיכך, בית-המשפט גם לא ראה יסוד להיענות לעתירה, ולבטל את ההתנגדות של משרד הבריאות לעשיית הפרקטיקום על-ידי העותרים, לפני שוועדת הרישום הכירה בתואר שיינתן על-ידי האוניברסיטה, כנדרש לפי סעיף 15(2) לחוק הפסיכולוגים.

לאור כל האמור לעיל, קבע בית-המשפט, כי סעיף ז' בתדריך הכללי לגבי התנאים הנדרשים לשם רישום בפנקס הפסיכולוגים הנו בטל, וכי ועדת הרישום חייבת לשקול בדעתה ולהחליט בעצמה, בהתאם לאמור בפסק-דין זה, אם להכיר בשלוחת האוניברסיטה כמוסד בחוץ-לארץ, לפי סעיף 15(2) לחוק הפסיכולוגים.

סבא - ייסטהו - ייס - מתת - האל

הפרקים שבספר:

תכליתו של סעיף 2 לחוק הפסיכולוגים וועדת הרישום