הגשת קובלנה פלילית נגד עובד עיריה איננה טעונה אישור היועמ"ש

במצב הדברים הרגיל, המדינה היא שמנהלת את התביעה במשפט הפלילי (סעיף 11 לחוק סדר הדין הפלילי). עיקרון זה נובע מההשקפה, כי העבירה הפלילית היא פגיעה בציבור, בחברה כולה, ולכן עניינה של החברה הוא שהעבריין יבוא על עונשו {בש"פ 3503/91 שוברט נ' צפריר, פ"ד מו(4), 136, 141 (1992)}.

הענישה הפלילית אינה פרי רצונו ופועלו של הפרט - הנפגע, אלא היא פעולתה של המדינה בתור שכזאת {ר"ע 40/86 שנער נ' מדינת ישראל, פ"ד מ(1), 237, 238 (1986); רע"פ 252/04 שדות נ' הוועדה המקומית לתכנון ובניה, פ"ד נח(5), 871, 874 (2004)}.

האפשרות שניתנה לפרט להניע את גלגלי ההליך הפלילי באמצעות הגשתה של קובלנה פרטית - אפשרות המעוגנת בסעיפים 73-68 לחוק סדר הדין הפלילי - היא חריג לעיקרון כללי זה.

היכולת להגיש קובלנה מעניק בידי הפרט אפשרות לעמוד על זכויותיו ולהביא לאכיפת החוק, בכל אותם מקרים שבהם התביעה הכללית נמנעת, מטעמים שונים, מהעמדתם של מבצעי העבירות לדין. דבר זה מבטא הכרה באינטרס האישי של נפגע העבירה בהעמדתו של העבריין לדין, וגם הכרה באינטרס ציבורי רחב יותר, להביא למיצוי הדין בחלק מהמקרים שבהם אין רשויות התביעה עושות כן, על-ידי שיתופו של הציבור במלאכה זו.

משכך, יש הרואים בקובלנה ערובה חשובה לחירות ואכיפת החוק {פרשת שוברט - בש"פ 3503/91, 143; בג"צ 110/50 אדלר נ' המפכ"ל, פ"ד ה 145, 148 (1951); רות גביזון שיקול-דעת מנהלי באכיפת החוק (1991), 500}.

אולם, לצד יתרונות אלה של מוסד הקובלנה, כרוכים בו גם קשיים.

כך, הקובלנה הפרטית מכבידה עם הנאשם. היא מוגשת מבלי שהקובל חייב להגיש תחילה תלונה בגינה ומבלי שחייבת היא לעבור תחילה חקירה משטרתית מסודרת ובדיקת מצב הראיות בידי התביעה. לא חלה על הקובל החובה שבסעיף 74 לחוק סדר הדין הפלילי להעמיד לעיון הנאשם את כל חומר החקירה שבידיו .

זאת ועוד, קיים חשש לקובלנה חסרת יסוד מספיק בעובדות. קיים חשש שהקובל מונע מרגשי נקם או מעוניין להציק לנאשם או להטרידו. יש בקובלנות גם בזבוז זמן יקר של בית-המשפט, בייחוד באותם מקרים שהקובל אינו מיוצג על-ידי עורך-דין ואינו יודע כיצד לנהל את הדיון {פרשת שוברט, בעמ' 146; ה' בן עתו "הקובלנה הפרטית" הפרקליט כה 521 (1969)}.

נקודת האיזון שמצא המחוקק לכל אלה - מעלותיה של הקובלנה מחד והקשיים שהיא מעוררת מאידך - נמצאה בהגבלתה למקרים הקבועים בחוק{רע"פ 10857/08 זיאד אבו סוכון נ' מדינת ישראל, תק-על 2009(3), 2653 (2009)}.

המחוקק בחר לאמץ את הקובלנה הפרטית, בגבולותיה. הוא עשה זאת בצורה מבוקרת, תוך הצבת בלמים ואיזונים (checks & balances). הוא הגביל את הזכות לקובלנה הפרטית רק למקרים המוגדרים. באלה נתן ערובה לפרט כנגד אי-הפעלת הסמכות של התביעה הכללית.

כך למשל, האפשרות להגשתה של קובלנה הוגבלה לרשימת עבירות ספציפיות המנויות בחוק, ועיון בהן מלמד כי המדובר בעבירות שאינן מן החמורות שבספר החוקים {ע"פ 2124/91 רון נ' כור, פ"ד מז(5), 289, 296 (1993)}.

מגבלה נוספת על ניהול הקובלנה, הקבועה בסעיף 73 לחוק סדר הדין הפלילי, עוסקת במקרים בהם מתרשם בית-המשפט כי הקובל אינו מסוגל לנהל בכוחות עצמו את הקובלנה. במקרה כזה ניתן לחייבו לעשות כן באמצעות עורך-דין, ולהפסיק את הדיון בקובלנה עד שיעשה כן.

בנוסף, העתק מכל קובלנה יש להעביר לעיונו של פרקליט המחוז, לו ניתנה הסמכות להמיר את הקובלנה בכתב אישום, ובדרך זו למנוע מהקובל לנהל את התביעה בעצמו {סעיף 71 לחוק}. בכך יש כדי לאפשר פיקוח - ולו חלקי - של רשויות התביעה על הקובלנות המוגשות.

מגבלה נוספת על ניהול הקובלנה, קבועה בסעיף 69 לחוק. המגבלה קובעת כי ישנו צורך באישור של היועץ המשפטי לממשלה לשם הגשת קובלנה נגד עובד מדינה.

תכליתה של אותה דרישה לאפשר לעובד המדינה למלא תפקידו באופן יעיל, ללא חשש שמא השימוש בסמכויות שנמסרו בידיו יוביל לפתיחתם של הליכי סרק נגדו. מכאן האינטרס של המדינה להגן על עובדיה, הפועלים בשם הציבור כולו. החשש הוא מפני מקרים בהם אזרח שפעל נגד החוק ופגע באינטרס הציבורי שהעובד ממונה על שמירתו, מעוניין להקשות ככל האפשר על העובד לגלות את האמת ולהוציא לאור את זכויות הציבור.

עלולים להיות מקרים בהם האזרח הזה ישתמש באמצעים הכספיים העוברים לרשותו כדי להציק לעובד ולסבכו בהליכים משפטיים שיעלו לעובד בהון רב, גם אם יזכה בהליך בסופו-של-דבר {בג"צ 864/78 מזרחי נ' ראש עיריית ראשון לציון, פ"ד לג(2), 828, 831 (1979); וראו גם בג"צ 1011/89 אור-נר נ' היועץ המשפטי לממשלה, פ"ד מה(1), 236, 242 (1990); רע"פ 11011/02 נמרודי נ' היועץ המשפטי לממשלה, פ"ד נח(5), 769 (2004)}.

ההגיון הוא שעובדי מדינה, העשויים להסתכסך עם אנשים בשל כך שהם פועלים בשם המדינה, זכאים להגנה מיוחדת מפני הטרדה ורדיפה, וכי הגנה כזו מתחייבת גם מן האינטרס הציבורי שבתקינות פעולתן של רשויות המדינה.

סעיף 342 לפקודת העיריות (נוסח חדש), קובע כדלקמן:

"342. דין עובדי העיריה כדין עובדי המדינה לעניינים מסויימים (תיקון: התש"ע (מס 2))
סעיף 69 לחוק סדר הדין הפלילי (נוסח משולב), תשמ"ב-1982, יחולו על פקידי עיריה ועובדיה כאילו הם עובדי המדינה."

אלא שכאמור, פקודת שיפוט בתי-משפט השלום המנדטורית בוטלה עוד בשנת 1965. סעיף 18 של אותה פקודה קבע כך:

"מקום שהוגשה האשמה על פקיד-ממשלה בגין פעל כל-שהוא, המתייחס אל תפקידיו, יעביר שופט השלום - שאליו הוגשה קובלנה, לפני שינקוט במשא-ובמתן משפטי כל-שהוא בזיקה אל-כך, פרט להוצאת פקודת-מאסר או פקודת-חיפוש במקרים דחופים - את התלונה אל היועץ המשפטי, ולא יגש להמשיך בעניין אלא לפי הוראותיו."

העולה מכך הוא, שגם במצב המשפטי ששרר בתקופה שקדמה לחוק סדר הדין הפלילי, פתיחתם של הליכים פליליים נגד פקידי ממשלה היתה טעונה את אישורו של היועץ המשפטי לממשלה.

אלא שעל-פי ההסדר שבפקודה, נדרש אישור כזה בכל הליך פלילי, ולא רק בכאלה שנפתחים על דרך של קובלנה פרטית. בנוסף, על-פי הפקודה הוטל על בית-המשפט הנטל לוודא כי ניתן אישורו של היועץ המשפטי לממשלה, בעוד שעל-פי ההסדר הנוכחי, בסעיף 69 לחוק סדר הדין הפלילי, מוטל נטל זה על הקובל ולא על בית-המשפט.

כך או אחרת, על-אף העובדה כי בין שני ההסדרים קיים דמיון שהוא הדרישה לאישורו של היועץ המשפטי לממשלה לשם ניהול ההליך - לא ניתן להתעלם מן ההבדלים המהותיים הקיימים ביניהם.

לכן, לא ניתן לראות את סעיף 69 לחוק סדר הדין הפלילי כבא בנעליו של סעיף 18 לפקודת שיפוט בתי-משפט השלום.

סעיף 226(4) לחוק סדר הדין הפלילי, תשכ"ה-1965, ביטל בשעתו את פקודת בתי-משפט השלום. בסעיף 63 לאותו חוק נקבע, לראשונה, ההסדר הנוהג היום בסעיף 69 לחוק סדר הדין הפלילי הנוכחי. וכי מה היה פשוט יותר מלקבוע במפורש, בסעיף 342 לפקודת העיריות, כי תחת סעיף 18 לפקודת בתי-משפט השלום יבוא סעיף 69 לחוק סדר הדין הפלילי? ועובדה היא כי דבר זה לא נעשה. אין לאמץ בדרך של חקיקה שיפוטית פרשנות זו המוצעת, שכן בהרחבתו של סעיף 69 לחוק סדר הדין הפלילי, והחלתו גם על עובדי עיריה, כרוכה פגיעה בזכות הגישה לערכאות, על-ידי הגבלת האפשרות להגיש קובלנה פרטית מעבר למגבלות הקבועות בחוק.

אכן, התכלית הניצבת בבסיסו של סעיף 69 לחוק סדר הדין הפלילי תקפה גם בכל הנוגע לעובדי עיריה. גם עובדים אלה, הפועלים בשם הציבור, ראויים הם שיהיו מוגנים מפני הטרדה בידי מי שמבקש להלך עליהם אימים פן יפעילו נגדו את סמכויותיהם.

מנגד, החלתו של סעיף 69 על עובדי עיריה - ולא על עובדי ציבור אחרים - עלולה לעורר גם קושי. ביטוי לכך ניתן למצוא בדברי ההסתייגות שהשמיע חבר הכנסת אליהו מרידור כבר במהלך חקיקתו של סעיף 69:

"בחוק זה מדובר על עובדי מדינה ולא על עובדי ציבור. אבל עובדי העיריות, עובדי המוסד לביטוח לאומי שאינם עובדי מדינה מבחינה משפטית טהורה - אם כי תנאי עבודתם הם כשל עובדי מדינה - יגידו: מדוע יחול הסעיף רק על עובדי המדינה ולא עלינו? מדוע לא יחול הסעיף על עובדי מועצות מקומיות, עובדי רשות הנמלים וכל מיני קורפורציות אחרות? לדעתי, דבר זה אינו מוצדק."
(ד"כ 43, 2321 (התשכ"ה))

תהא תשובתו של המחוקק לסוגיה זו אשר תהא, במצב המשפטי הנוכחי לא ניתן להחיל את האמור בסעיף 69 לחוק סדר הדין הפלילי גם על עובדי עיריה, ומכאן המסקנה היא, כי הגשתה של הקובלנה לא טעונה את אישורו של היועץ המשפטי לממשלה.

סעיף 69 לחוק סדר הדין הפלילי אינו חל, כלשונו, על עובד עיריה. הסעיף אוסר על הגשת קובלנה נגד עובד מדינה בשל מעשה שעשה תוך מילוי תפקידו שלא בהסכמת היועץ המשפטי לממשלה. אין חולק על-כך שעובד עיריה אינו "עובד מדינה" {רע"פ 10857/08 זיאד אבו סוכון נ' מדינת ישראל, תק-על 2009(3), 2653 (2009)}.

סבא - ייסטהו - ייס - מתת - האל

הפרקים שבספר:

הגשת קובלנה פלילית נגד עובד עיריה איננה טעונה אישור היועמ"ש